如何完善依法行政制度体系？

如何在实施依法治国方略实践中坚持党的领

在依法治国条件下，改革和完善党的领导方式和执政方式，是 坚持党的领导的客观要求。从我们党的实践来看，在实施依法治国 的实践中坚持党的领导，应当从制度和法律上完善以下几个重要 环节。 第一，依法进入国家政权组织。 执政党依法执政，首先就是通过一定的方式进入政权组织，成 为国家政权机关中的领导党。执政党领导国家政权是通过在国家政 权中发挥领导核心作用来实现的，而不是在国家政权之外，更不是 在国家政权之上。 中国共产党由革命党成为执政党，掌握国家政权, 是通过武装斗争方式完成的。但是，在成为执政党以后，掌握和控 制国家权力的方式就要发生根本性的变化。中国共产党要长期执政， 就要使党进入国...全部

   在依法治国条件下，改革和完善党的领导方式和执政方式，是 坚持党的领导的客观要求。从我们党的实践来看，在实施依法治国 的实践中坚持党的领导，应当从制度和法律上完善以下几个重要 环节。 第一，依法进入国家政权组织。
   执政党依法执政，首先就是通过一定的方式进入政权组织，成 为国家政权机关中的领导党。执政党领导国家政权是通过在国家政 权中发挥领导核心作用来实现的，而不是在国家政权之外，更不是 在国家政权之上。
  中国共产党由革命党成为执政党，掌握国家政权, 是通过武装斗争方式完成的。但是，在成为执政党以后，掌握和控 制国家权力的方式就要发生根本性的变化。中国共产党要长期执政， 就要使党进入国家政权组织，使掌握和控制国家权力的方式制度化、 规范化、法治化。
  在一个法治国家中，并不是任何政党都可以成为 执政党，也不是任何政党以任何方式都可以进入国家政权组织。根 据民主政治和法治的要求，依法执政首先意味着，党依照宪法的规 定、以法定的途径进入国家政权组织。
   在我国，宪法和选举法、国家机关组织法明确规定了一定形式 的国家组织产生和运行的法定程序和方式。这是全国人民意志的体 现，也是党的意志和主张的体现。依法进入国家政权组织，就是依 照体现党和人民意志的宪法和法律所规定的方式，进入国家政权组 织。
  由于各国的政体组织形式不同，对政党进入政权组织的含义的 理解也各不相同。譬如，在议会制共和国和君主立宪制国家中，认为国家主要权力机构就是议会，所以，一个政党的代表进入议会， 就意味着进入国家政权组织；在总统制共和国中，认为国家权力机 构包括议会和政府，所以，进入议会和进入政府都意味着进入国家 政权组织。
  我国实行人民代表大会制度，依照宪法规定，人民在民 主普选的基础上选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民 代表大会作为人民行使国家权力的机关，由人民代表大会产生其他 国家机关。中国共产党作为执政党依法进入国家政权组织，首先是 依法广泛动员人民群众通过选举产生各级国家权力机关，选派党员 依法通过选举进入各级国家权力机关。
  其次，中国共产党作为执政 党依法进入国家政权组织，还表现为党依照法律程序向国家机关推 荐重要干部，并通过在国家机关的党的组织和党员的活动保证党推 荐的干部依法担任国家机关的领导职务。这是中国共产党依法进入 国家政权组织的重要环节。
  任何一个国家的执政党都理所当然地由 党的领袖担任国家机关的主要领导职务，并且推荐本党的干部执掌 国家机关的重要岗位。执政党不可忽视对国家政权机关领导岗位的 掌控，这是通例。但是，执政党对国家机关领导岗位的掌控又要通 过法律和法定程序来实现，这是法治原则的要求。
   第二，将党的路线和主张上升为具有普遍约束力的法律。 执政党的执政活动不能简单地等同于在一个政党内部贯彻自身 的决定、指示的活动。在政党内部，其决定、指示只要通过党内章 程所规定的程序表现为政党内部的文件就可以。
  这种文件对政党内 部成员有纪律约束力。但一个政党内部的决定、指示对该党以外的 成员并不自然地产生约束力。应当说，要求没有参加某个政党的社 会成员遵守该政党的决定、指示，是于理不通、于法无据的。
  如果 提出如此要求，表明这个政党的党外成员与党内成员没有任何区别， 或者这个政党在潜意识中将所有社会成员都泛化为该党成员。一般 的政党不能如此简单地要求非该党成员遵守和服从该党内部的决定和指示，执政党也不能如此。
  执政党执政当然要在全国贯彻本党经 一定程序所形成的有关政治、经济的大政方针、社会管理方面的主 张和决定，但执政党也不能简单地将本党的方针、主张、决定直接 变成国家政权的管理活动和行为，不能简单地以本党的方针、政策、 主张、决定作为要求全体公民服从的依据。
  面对全体公民，面对一 个国家的全体社会成员，执政党必须将本党的有关政治、经济、社 会管理的政策、方针、主张和决定提交出来，由国家立法机关代表 人民决定是否上升为法律。这种由执政党提交主张、由人民做出决 定的过程，在实践上就是立法的过程。
  也就是说，执政党要通过法 定程序参与和从事立法工作，力争在将本党的主张和决定被代表人 民意志的国家立法机关所接受和通过，以至上升为法律。一般来说， 只有这种由国家立法机关所通过的法律，才是执政党依法执政的 依据。
   执政党将自己的主张通过立法程序上升为法律是法治原则的普 遍要求，是依法执政的重要环节。中国共产党在执政以后的相当长 时间内还不善于将自己的政策主张通过立法程序上升为表现人民意 志的法律，不善于通过实施法律的方式去贯彻自己的政策主张，而 是习惯于发布党内文件，要求各级党政机关直接贯彻党的会议决议、 决定和指示。
  这表明，中国共产党还没有自觉地意识到和适应由一 般政党、革命政党向执政党角色的转换。党的十六大报告正式提出， “坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”，说明我们党已明确 了法治状态下的执政方式。
  这种执政方式不仅对于适应中国共产党 的执政地位、贯彻法治原则来说是必要的，而且对于保证它在国家 政治生活中始终处于领导地位来说也是可行的。由于在各级人民代 表大会中的中共党员代表占有多数，就可以确保党制定的大政方针、 政策主张能够通过正当的法律程序上升为国家的法律。
  这是保证中 国共产党依法执政的可靠基础。 第三，保证国家机关依法行使职权。 执政党的执政行为和非执政党的一般政党行为的一个重要区别 就是，执政党可以通过、也应当通过由本党推荐当选的领导干部掌 握国家职能机构的权力，贯彻实现自己的执政主张和意图；而非执 政党只能直接通过自己的党组织的活动和行为来力求实现本党的政 治主张。
  由于非执政党的党组织自身不是国家权力组织机构，没有 宪法和法律所规定和赋予的对全国公民具有拘束力的权力，因此这 种非执政党党组织的活动在国家政治生活中的影响力是间接的、有 限的。 对于执政的中国共产党来说，要有效地将本党的执政意图和主 张加以贯彻，就应当通过国家各职能权力机构行使法定权力。
  执政 党不应当直接通过自己的政党组织本身去贯彻已上升为法律的执政 意图和主张，而撇开由本党推荐当选的领导干部所掌握的国家各职 能权力机构或将这些机构的职能虚置，其理由是：只有国家职能权 力机构享有宪法和法律所明确规定和赋予的权力，而政党组织却不 享有这种权力。
  在处于执政地位且由本党推荐当选的领导干部掌握 着国家各职能权力机构的情况下，直接通过政党组织贯彻执政意图 和主张，就会使政党组织和国家权力组织机构混淆不清，使政党的 职能同国家职能权力机构的职能混淆不清，易于导致党不管党、政 不从政的混乱无序，导致党政权力的矛盾和冲突。
  在处于执政地位 且由本党推荐当选的领导干部掌握着国家各职能权力机构的情况下， 再直接通过政党组织贯彻执政意图和主张，表明该政党还是将自己 视同于一般的非执政党，表明该政党尚缺乏自觉的执政意识，也表 明该政党还没有把国家职能权力机构看作是被自己所掌握和控制的 权力机构，或者说还把国家职能权力机构视为异己的机构和力量。
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