十七届三中全会关于农村土地，宅基
十七届三中全会前瞻 土地制度改革的可能方向
2008-10-8 17:30:00 代码: 作者:贺振华 来源: 申银万国 出处: 顶点财经
结论：
1、目前土地制度的问题：摇钱术：分层递进选股法
目前的耕地制度，最大的问题是：承包期限不够长、不能抵押。
目前的宅基地制度，最大的问题是：没有土地证，不能改变用途，不能流转。换言之，根本不是“商品”。摇钱术：分层递进选股法
2、宅基地制度改革的障碍：
目前的问题是，地方政府会因为改革而受损失，其财政收入可能会大幅减少。
3、未来的改革方向：
对于耕地。给予更长的承包期限；逐步讨论抵押权。
对于宅基地。确权...全部
十七届三中全会前瞻 土地制度改革的可能方向
2008-10-8 17:30:00 代码: 作者:贺振华 来源: 申银万国 出处: 顶点财经
结论：
1、目前土地制度的问题：摇钱术：分层递进选股法
目前的耕地制度，最大的问题是：承包期限不够长、不能抵押。
目前的宅基地制度，最大的问题是：没有土地证，不能改变用途，不能流转。换言之，根本不是“商品”。摇钱术：分层递进选股法
2、宅基地制度改革的障碍：
目前的问题是，地方政府会因为改革而受损失，其财政收入可能会大幅减少。
3、未来的改革方向：
对于耕地。给予更长的承包期限；逐步讨论抵押权。
对于宅基地。确权、发给土地证；允许合法宅基地上市流转；允许适当的用途改变。顶点财经
为了保证地方政府的利益，对于非宅基地的集体建设用地，给予地方政府一定的控制权。
农村问题是十七届三中全会的热点话题，而土地制度又是农村问题的核心。本报告试图通过分析土地制度的沿革、特征和涉及利益各方，理解土地制度改革的可能方向。
我们主要讨论耕地和宅基地制度，尤其是宅基地制度。
因为我们认为宅基地改革更难，对农民具有更重要的意义。至于林地，我们认为讨论的必要性不高。因为林地制度改革已经基本到位，林地已经确权到户，可以流转，可以抵押，目前最大的问题仅仅是关于征地补偿标准如何更加公平可行。
1。当下土地制度的特点顶 点 财 经
1。1土地制度的沿革
1949年—1952年，根据《中华人民共和国土地改革法》，1950年开始全面土地改革，结果是土地农民私有。
1952－1955，根据《关于农业生产互助合作的决议（草案）》和《关于发展农业生产合作社的决议》，农村开始进入合作社时代，也就是集中经营。
但是，此时土地依旧是私有的。
1955－1978，土地公有制，共同劳动。
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1979－2003，三中全会以后，所有权归集体，农户承包以后获得经营权和收益权。原则上承包期限15年，不过各地有差异，从3年到30年不等。
2004年至今，2003年底的《农村土地承包法》通过，各地在2005年左右基本上都通过了相关的法律改革。
从此，土地承包期限在原来的基础是延长至少30年，在这期间，实行“增人不增地，减人不减地”的原则。
2005年至今，各地均有土地制度改革试点，对宅基地、林地和耕地的流转进行改革。2008年，中央政府启动林权制度改革，目前林地已经确权到户，可以流转，可以抵押；与此同时，地震之后，重灾区开始加大了宅基地流转制度改革的力度。
1。2土地制度的特征
1。2。1农用地
第一、关于家庭承包与其他承包的区分。
《农村土地承包法》将土地承包分为家庭承包和其他形式的承包，分别给予不同的保护。
家庭承包是按照国家有关规定进行的、人人有份的承包，主要是耕地、林地和草地，具有社会保障的性质，主要体现公平；其他形式的承包，即通过招标、拍卖和协商等形式进行的承包，主要是“四荒”等其他土地，主要体现效率。
第二、关于承包期限。
家庭承包的承包期限至少30年，强调“至少”二字，既符合林地、草原承包期较长的特点，也符合有的地方已经将耕地承包期确定为50年的实际情况。
第三、关于承包地的调整。
承包期内坚持“增人不增地，减人不减地”的原则。只能动用机动预留地等进行调整。
第四、关于土地承包经营权流转。
土地承包经营权物权化以后，承包方有权自愿、依法处置其土地承包经营权。
第五、关于土地承包经营权抵押。
《土地承包法》没有明确土地承包经营权可以抵押，根据最高法院的解释，实际操作中是不能抵押的。
1。2。2宅基地
宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。
宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地，一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地以及生活用房中的生产场地。
宅基地具有以下特点：
1、集体所有。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。
2、使用主体特定。仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。
3、一户一宅。
根据我国《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”
4、不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。
也不可以抵押。
5、随房屋转移。宅基地的使用权依房屋的合法存在而存在，并随房屋所有权的转移而转移。房屋因继承、赠与、买卖等方式转让时，其使用范围内的宅基地使用权也随之转移。在买卖房屋时，宅基地使用权须经过申请批准后方可随房屋转移。
最后，作为总结，宅基地作为一种集体公共产品和保障性产品，不具有商品属性。正因为宅基地有社会保障的性质，很多人才担心一旦改革，可能会导致很多农户失去宅基地，导致社会不稳定。不过，当年的国企改革中何尝没有这样的担心？我们倾向于认为，这并不是一个大问题，我们也相信，政府熟悉这一历史。
而农村社会保障体系的跟进，也有助于土地制度改革。
1。3当前土地制度的困境
就农用地而言，目前已经可以流转。在很多试点地区，早已通过土地入股的方式实现流转。
对于农用地而言，目前面临两个问题：
第一、由于不能抵押，土地向专业或种植大户集中，实现适度规模经营会非常困难。
因为规模经营的生产过程中往往需要较大数量的资金，如果不允许承包经营权抵押贷款，则很可能无法实现真正的规模经营。
第二、由于承包期限只有30年，对于大规模经营而言，显然太短；这也不能充分保证经营者，尤其是外来经营者的权益。
就宅基地而言，目前受到的限制非常严厉。不能向集体外流转，不能抵押，不能继承，不能有任何用途的改变，这些限制使得宅基地目前基本没有市场价值。
在这种制度下，宅基地市场面临的困境是：
第一、地方政府越权，强征宅基地。
不妨这样理解：商品房、工业企业等等只能建在“国有土地”上，集体土地上是不能建设的。因此，政府一定会把集体土地变成国有土地，然后改变用途，这样，土地出让价格水涨船高。
土地违法事件的结果是群体性事件爆发式增长。
第二、村民违法。村民获村委会建设小产权房，或者直接将房屋出售或出租给城市居民或者外来人口。
第三、最重要的，宅基地不能变成农民的财富。回想一下：2007年中央一号文件中提到，“让土地成为农民财产性收入来源”。
显然，目前的土地制度做不到这一点。
2。土地制度可能的改革方向及其后果
2。1可能的改革方向
2。1。1宅基地
可能的改革方向是可以流转的宅基地，只有这样，宅基地才可能成为“财产性收入来源”，也才能够避免地方政府的越权。
要做到这点：
首先必须完成宅基地的确权。
按照《土地管理法》的规定，宅基地只能是“一户一宅”，并且各个地区都有严格的面积标准。所以，法律上看，宅基地是非常明确的。
但是，历史上，不少农户实际上一户多宅，在面积上也比较混乱，所以还需进行进一步确认。
实际上，政府也是这么做的。
国土资源部2008年发布《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，要求各地加快宅基地使用权登记发证工作进行部署，要求各省国土资源部门应于2008年底前将本地区宅基地使用权登记发证情况报国土资源部。
力争在2009年底前基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户1。
然后是宅基地性质的确定。目前的宅基地属于集体建设用地，不能改变用途，只能用于造房。
并且，此类房屋不能出售出租（实际上，由于宅基地是跟着房屋走的，出售房屋等于出售宅基地，这是违法的）。因此，要发挥宅基地作用，需要对宅基地性质进行确认。
接着是宅基地使用权限的确定，到目前为止，宅基地的使用期限并没有明确规定，目前基本上是免费无限期使用。
但是，由于没有明确的法律规定，容易产生争议，农民的权利不能得到保证。
最后才是宅基地的流转和抵押问题。目前的规定是，只能在集体内流转，也不能抵押。没有流动性，其实也就没有了价值。
从程序上来说，宅基地改革并不困难，因为其过程并不比林地改革更难。
宅基地改革的困难之处在于利益各方如何协调，尤其是如何补偿地方政府的利益。
2。1。2农用地
农用地的方向是两个：第一、改变承包期限，由30年改成70年甚至更长，或者实行永包制。
第二、关于抵押权的改变。
2。2改革中的利益博弈
2。2。1改革中涉及的各方
改革一方面会激发所谓的制度红利，正如1978年的改革一样，这会创造更大的财富，基于这个角度，改革是一个财富创造的过程；另一方面，改革也是利益再分配的过程。
农村制度改革中涉及的利益各方包括：
第一、中央政府。中央政府的目标是解决农村问题，提高农民收入，保证农民利益，促进经济健康发展，因此，改革有助于这些目标的实现。但是，中央政府担心两个问题：会不会危及粮食安全？会不会导致社会不稳定？
第二、地方政府。
原有的土地制度下，地方政府拥有巨大的寻租空间，因为土地性质的转换意味着巨额的土地出让金。改革后，这一块利益不复存在。
不过，由于制度改革激发的经济增长，蛋糕做大，地方政府也能获得一定的利益。
所以关键在于地方政府对长期利益和短期利益的选择2。
第三、村委会。村委会的权利其实相当有限，虽然媒体上不时会报道村委会主任之类的贪赃枉法，但是，村委会并不能擅自更改土地性质，而是需要更高一级的政府。
实际上，由于村委会的委员可能拥有更多的土地，因此，他们对土地流转是持欢迎态度的。另外，部分地区的村委会建设了大量的小产权房，宅基地可以流转对小产权房的增值是大有益处的。
第四、农民。
自然，任何倾向于给农民更多权利的土地改革对他们都是有利的。
第五、市民。市民与农民的关系会发生在两个方面：第一，土地改革以后，市民的可选择范围扩大，去农村购买土地成为可能；第二、经济增长，或多或少总是有利的。
第六、房产商和企业。如果宅基地可以流转，一定会增加房屋和土地的供应，对于房地产商而言，至少短期内会对房地产商造成冲击，长期来看，则由于城市化加速，房地产会重获动力，但是随着土地供应的大量增加，暴利时代肯定趋于结束；土地流转之后，企业谈判对象发生变化，得到土地所需付出的代价更高。
所以，对房地产而言，不是好消息。不过，土地制度改革所造就的经济发展，也将让众多企业获益。
2。2。2未来怎么走？
总体来看，土地制度改革的反对力量主要来自地方政府。因为财政收入减少明显不利于政府的运转。
更重要的是，由于目前政府官员实行任期制，政府必定是短视的，会更注重短期的利益而不是长期利益。当然，制度改革以后，地方政府土地出让金收入虽然大幅减少，可是国有土地的土地出让金收益仍在。
无论如何，为了弥补地方政府的损失，中央政府应该要做出让步，包括：
让渡部分税收权利；加大转移支付力度；进一步精简机构和加快政府机构改革；政府仍然可以使用宅基地以外的其他农村建设用地。
最后一点尤其重要。总体上来看，制度改革不能避免，只是迟早的问题，而且越晚改革越困难。我们相信，在进行了诸多铺垫（物权法、土地承包法改革、林地改革、成渝改革、广东改革）之后，宅基地制度的改革已经顺理成章。
当然，中央政府一定会担心粮食安全和社会稳定，也会担心地方政府的财政收入问题，这注定了农村土地改革是一个渐进的过程。
我们的预期是：
耕地：承包期限延长至70年甚至更长；对耕地的抵押权问题进行讨论。
宅基地：加快确权步伐；给予农民宅基地使用证，即给农民宅基地集体土地使用证，并且确定其期限；允许符合法律规定的宅基地流转。
值得强调的是，2007年通过的《物权法》对农村宅基地流转的规定发生了变化，为宅基地制度的改革预留了空间。
颁布的《物权法》对宅基地的规定是：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。而此前，有关规定是“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。
2。3可能的后果
我们认为，对农村经济发展意义更大的改革是宅基地制度改革。
关于宅基地的数量，一直以来都没有权威的统计数据。简单估算一下，全国有将近3亿户农民，每户农民至少有200平方米的宅基地（有人认为是1亩地），这样，全国将近有600亿亩宅基地。
给予农户更完整的宅基地使用权，我们预期会导致以下后果。
第一、提高土地利用率，进一步有效保护耕地。农民有宅基地的永久使用权和家庭继承权，集体不再分配新的宅基地，这可以改变那种人口自然死亡不退宅基地，新建户不断圈占耕地的状况。
第二、保护农民土地利益，增加农户的财富。
农民有宅基地的永久使用权和完整物权，就可以在市场活动中对宅基地及房屋进行合理的估值、估价，可以同城市居民的房屋一样成为资本化财产。
第三、促进金融结构转变，促进农村经济发展。在我看来，土地制度改革，最重要的作用是，从此以后，宅基地可以作为抵押物品得到金融机构的贷款，一旦农民房屋可作为贷款抵押品，很可能为市场资金大规模进入农村打开一个制度性缺口。
第四、为城市化注入新动力，使得农民城市化成为可能。在获得宅基地的永久使用权和转移权之后，宅基地相当于为农民创造了一大笔财富。同时，这一制度改革还将打破农民单纯依附村集体内部供给或调整宅基地的束缚，可以自由处置房屋和宅基地，使得重新选择居住地成为可能，为农民住宅财产的传承、转移和促进人口流动创造条件。
3、总结
农村土地制度已经是制约中国城市化进城和经济发展的绊脚石，这点毋庸置疑。从保护农民利益和建设和谐社会的角度出发，现有的土地制度在政治和社会进步上也是绊脚石。因此，改革是必然的。
目前的耕地制度，最大的问题是，承包期限不够长；不能抵押。
目前的宅基地制度，最大的问题是，没有土地证，不能在市场上转让，换言之，根本不是商品。
耕地制度改革已经到了比较高的程度，但是对于提高农民收入，保证农民利益帮助不大。
宅基地制度显然更需要改革，意义也更加重大。
对于宅基地制度改革。目前的问题是，地方政府会因为改革而受损失，中央政府必须保证地方政府的积极性不受损伤，因为这是中国经济继续高增长的重要原因之一。
未来的改革方向：
对于耕地，给予更长的承包期限，逐步讨论抵押权。给你摇钱树不如给你摇钱术
对于宅基地，确权，发给土地证，允许合法宅基地上市流转，允许适当的用途改变。
为了保证地方政府的利益，对于非宅基地的集体建设用地，给予地方政府一定的控制权。
我们接下来将继续研究制度改革对于中国经济的影响。到目前为止，我们更多地是指出了土地制度改革的重要性及其可能的方向。
关于改革对经济各个方面的影响，我们的研究将继续，敬请关注。
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