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养老保险问题我想写一篇《浅谈中国

中国养老保险制度的未来发展(一) -------------------------------------------------------------------------------- 无忧会计网　 时间：2006-6-14 14:48:00 作者：郑功成 来源：原载《劳动保障通讯》 发表评论 查看评论 -------------------------------------------------------------------------------- -----------------------------------------------------...全部

  中国养老保险制度的未来发展(一) -------------------------------------------------------------------------------- 无忧会计网　 时间：2006-6-14 14:48:00 作者：郑功成 来源：原载《劳动保障通讯》 发表评论 查看评论 -------------------------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------------------------------- 发展目标的设定 （一）决定发展目标的相关因素 　　在设定中国养老保险制度的发展目标时，有必要清醒地认识到相关因素的影响： 　　第一，人口老龄趋势加快。
  人口老龄化是一个世界性趋势，中国虽然还是一个发展中国家，但以60岁及以上人口占总人口比重达到10%的标准计，已于2000年进入老年化国家行列。不仅如此，老龄化趋势的发展速度还非常之快。以65岁及以上人口占总人口的比重指标为例，1982年为1。
  9%，1990年为5。6%，1995年为6。2%，2000年达到6。96%；而据人口学家的预测，2020年我国65岁及以上人口占总人口比重将达到11。3%，2050年这一指标将达到21。2%。
  在人口老龄化加剧的条件下，养老保险制度的建设与发展将不再是老年人的事情，而是必然进一步转化成整个社会的事情，并必然地对整个经济社会产生重大影响。 　　第二，家庭的养老保障功能弱化。"家庭是天然的和基本的社会单元，并应受社会和国家的保护"。
  家庭同样是社会成员天然的基本的老年生活保障单位，它所具有的内在保障功能从古至今一脉相承，中国人向来喜欢大家庭，形成这一传统的根本原因并非传宗接代，而是大家庭所固有的提供老年生活保障的功能，中国的现行法律（包括《婚姻法》、《继承法》、《老年人权益保障法》等）亦明确规定了子女对上一代的赡养义务。
  然而，随着社会的发展尤其是计划生育政策的推行，中国家庭的人口结构与规模已经发生了巨大的变化，小家庭或核心家庭已经取代传统的大家庭格局，家庭的老年生活保障功能也在持续弱化。一方面是子女数量的减少使下一代人赡养上一代人的经济承受能力迅速下降，如果没有相应的社会机制来维护老年人的收入保障，老年人将因退出劳动岗位而陷入贫困境地；另一方面，家庭规模的小型化，亦必然使相互服务尤其是为老年人服务的功能迅速遭到削弱，而人口老龄化甚至高龄化的趋势又使老年人的生活服务需求持续增长，如果没有相应的经济支撑或社会福利供给，晚年生活的担忧便会愈加沉重。
  因此，与家庭保障相对应，老年社会保障制度的建立与发展，恰恰是家庭保障功能弱化的结果。 　　第三，老年人分享经济社会发展成果的权益日益被肯定。在当代社会，老年人分享经济社会发展成果的权益早已是许多国家的法律规范并受到相关制度安排的保证。
  一方面，在一定时期内的物质财富主要是由在职劳动者创造的，但这种财富的产生与积累却离不开上一代人创造和奠定的经济社会基础。同时，"劳动是财富之父，土地是财富之母"，老年人与年轻人对资源的权益应当是相同的。
  凭此两点，确保老年人分享经济社会发展成果的权益显属天经地义。另一方面，全世界有170多个国家建立了养老保险制度，并普遍采取弹性养老金制，确保养老金能够随着物价变动与收入水平的提高而提高（商业性人寿保险恰恰缺乏这种弹性机制），这种惯例正是让退出劳动岗位的老年人分享经济社会发展成果的一个基本标志。
   　　此外，在劳资关系方面，世界性的强资本弱劳工格局已经形成，它尤其需要发展中国家建立相应的强制性的社会保险制度来调整；而国际经验亦表明，作为工业化产物的社会养老保险制度，也会随着工业化、城市化的发展而不断发展，尽管制度模式可能不一，但这种趋势却不可能逆转。
  对中国而言，建设新型养老保险制度不是在白纸上写字，而是在原来已经建立了一套完整的退休养老制度基础上变革，对原制度的路径依赖与惯性，使得新制度不可避免地要受原有制度的影响和牵制。 　　根据上述因素分析，一个十分肯定的结论便是，建立社会化的养老保险制度不仅是必要的，而且是社会发展进步的重要标志。
  社会养老保险制度在所有工业化国家和大多数发展中国家得以建立和持续发展的事实，应当能够打消中国对这种制度的必要性的疑虑。尤其是在进入老年型社会后，通过民主方式形成的公众意愿也会促使社会化的养老保险制度不断得到完善。
   　　（二）构建多层次的老年保障体系 　　人类寿命延长所带来的养老责任的持续加重与家庭保障功能（或个负责能力）的持续弱化，不仅使社会养老保险制度成为必要，而且也促进了多元化的老年保障体系的形成。
  从国际上看，解决老年人生活保障问题的制度安排早已走过了单一层次的时代，发挥有关各方的积极性并让各方共同分担养老保障的责任，以及实现经济保障与服务保障及至精神保障相结合，已经成为这种社会制度发展的必由之路。
   　　按照责任的承担主体与承担方式，可以分为以下几个层次： 　　自我保障层次：家庭或自我保障构成了整个老年保障体系的基础或第一层次，是国民自己（或者通过家庭）对自己的养老问题直接负责的方式，其经费来源于家庭或个人的储蓄，现阶段的绝大多数中国老年人实际上均只有这一层次的保障。
  家庭或自我保障不仅符合中国数千年来的历史文化传统，而且是中国社会的现实格局及法制规范使然，从而是值得肯定并继续发挥的老年保障机制。在这一层次上，政府并非无所作为，而是可以通过相关福利政策的实施来维护甚至放大家庭保障的功能，如对家庭养老提供政策优惠乃至补贴等，社会化的老年保障制度的建立与推进应当有利于巩固这个基础。
   　　政府负责层次：普惠式国民养老保险构成整个老年保障体系的第二层次，政府是这一层次的直接责任主体，制度的出发点是面向所有老年人提供最基本的收入保障，经费来源于税收，待遇标准与工资脱钩但与物价水平挂钩，并随着整个社会平均收入的提高而提高，它体现着老年人分享经济社会发展成果的权益，是显具公平性的养老保险制度安排；与此同时，政府负责的贫困救济制度（中国现阶段是最低生活保障制度）亦覆盖着老年贫困人口。
   　　政府主导、责任分担层次：差别性职业养老保险构成整个养老保障体系的第三层次，它同样由政府主导，由雇主与劳动者分担缴费责任，待遇标准因与劳动就业及缴费相关而存在着差异，从而是兼顾公平（政策统一规范、统一的税制优惠与雇主分担缴费）与效率（与个人工资水平与缴费年限直接相关）的制度安排；政府主导且由社会分担责任的老年保障机制还应当包括老年福利体系。
   　　单位负责层次：补充养老保险（企业年金或非企业单位提供的补充养老保险等）作为职业福利的重要组成部分，构成整个老年保障体系的第四层次。在这一层次上，政府会鼓励单位提供补充养老保险，但不会干预企业及其他单位建立补充养老保险的自主权，其经费既可以全部由雇主提供，也可以由雇主与劳动者分担，它服从单位的发展战略和劳动力市场的竞争需要，从而应当属于单位负责的保障层次。
  此外，单位提供的其他职业福利（如住房福利等）亦可以对老年人的生活保障起到一定的作用。 　　市场提供层次：商业性人寿保险以及其他通过市场获得的老年保障，构成整个老年保障体系的第五层次。它由市场提供，通过市场提供、市场的自由交易来完成，从而在实质上仍然属于个人自我负责，只不过与家庭或自我保障相比，市场提供的方式具有了社会化的意义。
   　　（三）基本养老保险制度的目标定位 　　首先，需要对基本养老保险制度的架构进行合理定位。在上述老年保障体系中，能够强制实施的只能是普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险，因此，这两项养老保险可以组合成中国未来的基本养老保险制度。
  当然，由现在的统帐结合模式向这一目标发展，只需要采取相应的措施来逐步推进。 　　其次，需要合理确定基本养老保险制度的保障目标。能够达成共识的观点是基本养老保险只解决老年人自己的经济保障问题。
  所谓基本经济保障，应当综合考虑当时的平均工资水平，人均可支配收入、人均消费性支出及恩格尔系数等指标，尤其是人均消费性支出与恩格尔系数作为衡量居民基本生活水准的重要指标更是具有重要的参照意义。以2000年为例，城镇每一就业者负担人数为1。
  86人，职工平均工资为9371元，城镇居民人均可支配收入为6280元，人均消费性支出为4998元，恩格尔系数为39。18。对这一组指标可能作如下分解：职业平均工资收入包含了所负担的人数的需要，人均可支配收入包含了家庭或个人储蓄的需要，而对于退出劳动岗位的劳动者而言，从理论上讲是不再具有赡养他人的负担和再度储蓄的需要，而2000年城镇居民消费的恩格尔系数为39。
  18，应当属于小康型或舒适型生活了。因此，我认为以恩格尔系数为40%左右的人均消费性支出为依据来确立基本养老保险水平是较为合理的。如果按照这样的思路，则基本养老保险金的水平只要相当于职工平均工资的53。
  33%（4998÷9371），即普惠式的国民养老金与差别性的职业养老金之和相当于职工平均工资的53。33%，就能够维持现阶段老年人正常体面的生活。如果随着经济社会的持续发展，平均工资、人均消费性支出再进一步提高，恩格尔系数再持续下降，则替代率还可以适当降低。
  因此，50%左右的替代率可以作为中国未来基本养老保险的保障水平目标，换言之，按照本文建构的普惠式国民养老金与差别性职业养老金之和能够达到职工平均工资的50%就可以实现这一制度所要达到的目标。 　　然后，需要确立基本养老保险的财务机制。
  国际上主要有两种：一种是现收现付模式，支撑它的是养老责任在群体之间的代际转移，即下一代人承担对上一代人的养老责任；一种是完全积累模式，它实现的是个人责任的纵向平衡，即自己年轻时积累资金并对自己的养老问题负责。
  对中国而言，现收现付模式不能应付已经出现并在未来半个世纪必然加剧的人口老龄化趋势，而完全积累模式必然导致一代人承受双重负担且存在着缺乏互助互济功能的内在缺陷。因此，中国的养老保险制度便不可能是两者必居其一的选择，而是必须从部分积累制寻找出路；不过，理论上的单一层次制度安排中的部分积累模式还未有真正成功的实践，而中国的社会统筹与个人帐户相结合模式，或许提供了一种新发展思路，这就是通过两个层次的制度安排来构建特殊的部分积累模式。
   　　毫无疑问，通过强制性的养老保险制度安排，确保劳动者退休后有基本的收入保障和正常体面的晚年生活，既是解除国民养老后顾之忧和确保老年人分享经济社会发展成果的重要标志，也是中国基本养老制度的最终目标。
   　　宏观政策取向 　　（一）明确界定政府在不同养老保险层次中的责任 　　从国际范围考察，各国政府在养老保险制度中的直接责任是无法推卸的，虽然在个别国家存在着养老保险私营化取向，但并非是政府负责的终结而是政府承担责任方式的一种力度较大的调整。
  从养老保险制度的内在规律性和社会发展进步的要求出发，采取单一的私人养老金制度，就像采取单一的公共养老金制度一样，肯定最终是要失败的。因此，建设中国新型的养老保险制度时，关键在于明确界定政府的责任。
   　　政府负责的出发点与最终目的，是解除国民的养老后顾之忧并确保老年人分享到经济社会发展的成果。在前述多个层次构成老年保障体系中，政府的责任并非是独立的，而是既集中又分散，但到底承担什么责任却应当是明晰的。
   　　政府负责的重点在于基本养老保险制度，其中：普惠式的国民养老保险无疑应当由政府承担起全部责任，它通过国税的方式来解决资金供给问题，并采取现收现付（即实现年度平衡）的财务机制。在差别性的职业养老保险中，应当努力追求自我平衡（不是年度平衡，而是长期或者周期平衡，如以一代人即40年左右为一个周期），政府承担的是对公务人员的（雇主）缴费责任、承担这一养老保险制度的管理与运行成本拨款责任、保证这一养老金获得最低回报率的责任。
  政府对这两种养老金承担责任，是基本养老保险制度安全、可靠的根本保证。 　　政府对基本养老保险制度承担直接责任，并不意味着对其他层次的养老保险没有责任。例如，在家庭或自我保障层次，政府就可以透过相应的政策措施来维护家庭并放大其承担养老责任的能力，如台北市将2002年定为"珍爱家庭年"，并通过家庭减压政策、家庭脱贫政策、家庭健康政策、家庭扩展政策、家庭安心政策、家庭互助政策、家庭服务政策和家庭补助政策等来补充或扩充家庭保障的不足，就受到了市民的欢迎。
  在单位负责的老年保障层次（即补充性养老保险或企业年金），应当取决于单位的发展战略与劳动力市场竞争的需要，但如果政府认为值得鼓励，可以通过适度的税收优惠等政策来加以引导；在市场提供的老年保障层次，则主要取决于市场供求关系与市场竞争，政策可以通过创造公平的竞争环境和规范市场竞争行为来发挥市场主体的主动性和积极性。
   　　综上，政府的责任主要体现在基本养老保险制度上，其他由政府负责的救济穷人的政策和老年福利政策同样可以覆盖所有有需要的老年人口；但其他层次的老年保障，政府亦可以给予明确的信号，但不宜承担直接的责任，尤其是直接的财政责任。
   　　在明确政府责任的同时，还应当明晰中央政府与地方政府的责任。 　　（二）将统帐结合模式发展成普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险 　　在充分肯定统帐结合模式养老保险制度具有创新性的同时，有必要认识到这种制度还存在着调整与发展的必要。
  首先是在现行制度结构中，社会统筹与个人帐户因统帐一体造成职责不清进而导致统筹帐户透支个人帐户基金已经使制度变形，因而自2001年7月1日在辽宁进行的新一轮改革试点已经走向统帐分离--社会统筹基金与个人帐户基金分帐管理；其次，现行统帐结合模式作为一个层次的制度安排，要求整体推进，而劳动就业格局却发生了前所未有的变化，非正规就业人数逐年大幅度增长，这种格局造成现行统帐结合模式要么难以推进，要么成本高昂，可见，已经流行的非正规就业是现行统帐结合模式的养老保险制度必须应对的新的并且是长久的挑战；再次，这种制度虽然现阶段只覆盖拥有城镇户口的劳动者，却不能将农村劳动者尤其是已经非农化的农村劳动者排斥在外，城乡劳动者不仅在解除养老后顾之忧方面的需求日益趋同，而且必然要求享受同等的养老保障权益，因此，目前的统帐结合模式养老保险制度还需要进一步调整才能适应经济社会发展的需要和劳动者对解除养老后顾之忧的需要。
   　　有鉴于此，本文主张在现有基础上，将统帐结合中社会统筹部分与个人帐户部分分解并发展成为普惠式国民养老金与差别性职业养老金，辽宁试点中的社会统筹基金与个人帐户基金分帐管理已经为这种制度调整创造条件。
  如果做这样一种调整，则既能够解决现行制度所遇到的问题，亦能够适应经济社会发展尤其是劳动就业格局发展变化的需要。 　　在这种制度架构中，普惠式的国民养老保险覆盖所有正规就业与非正规就业劳动者，它以国税为基础，采取现收现付财务机制，显著地体现出国家责任和社会公平属性，最终目标是发展成为全民化养老保险制度。
  差别性的职业养老保险因为主要是雇主与劳动者分担缴费责任，从而主要面向所有正规就业劳动者，但不排斥非正规就业劳动者参加，它以按照工资的一定比例强制征缴养老保险费为基础，采取个人帐户式的完全积累财务机制，体现雇主责任与劳动者个人责任的结合，同时也是效率与公平的结合。
   　　毫无疑问，在现阶段，中国政府的工作重心应当是基本养老保险制度的构建与完善，即在统帐结合模式的基础上，促使其向普惠式的国民养老金与差别性的职业养老金发展，而补充性养老金（企业年金）显然还不是目前整个养老保险制度构建与发展的重点所在，它应当在已经搭建的基本养老保险制度平台上发展。
  如果在缺乏统一的基本养老保险制度的条件下过分推进补充养老保险（企业年金）等的发展，必然导致制度构建中的混乱，西方国家的所谓先有补充养老保险（企业或职业年金）之后才有公共养老金的做法并不适用于中国，因为中国确实是先有公共养老金制度并已经实施了数十年，况且基本养老保险确实充当着整个社会化养老保险体系的基础。
   　　在统帐结合模式向普惠式国民养老金与差别性职业养老金组合模式的过程中，重要的是明确正规就业与非正规就业的界限，以及重新确定有关各方的责任尤其是缴费负担。 　　（三）经济保障与服务保障相结合 　　随着家庭结构小型化和独生子女双就业格局的形成，对老年人而言，仅有经济上的保障依然不能解除其后顾之忧，服务保障将日益成为老年人安度晚年的必需品。
  因此，在建设主要提供经济或收入保障的养老保险制度时，宜适时推进老年服务保障的发展。如建立健全的社区服务网络，可以承担发放养老金、管理退休人员和满足退休人员对社会服务的需要（因为改革的目的正是为了让退休人员与在职时的单位完全脱钩）的责任；同时，一个完善的老年服务系统，还可以提供大量的劳动岗位，更可以直接减轻企业办社会的负担，从而是一举数得的举措。
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