“用工荒”说明了什么问题？

目前国有企业劳动关系面临的问题和

完善社会主义市场经济体制中的劳动关系问题研究 改革开放以来，伴随经济结构、经济生活和社会结构的巨大变化，我国劳动关系发生了深刻而巨大的变化，劳动关系日益多样化和复杂化，劳动关系领域出现了大量矛盾和问题。 事实表明，深入研究我国劳动关系领域的一系列重大问题，明确我们面临的任务，努力建立适应社会主义市场经济的劳动关系调节制度，构建和谐的劳动关系，对加强党的执政基础和维护我国社会的长治久安，对我国经济和社会的健康发展和建设和谐社会，都具有重要的意义。 一、我国劳动关系变革的历史回顾与现状和特点 （一）我国劳动关系变革的历史回顾 计划经济体制下的劳动关系基本特点可概括为以下几个方面：第一，劳...全部

  完善社会主义市场经济体制中的劳动关系问题研究 改革开放以来，伴随经济结构、经济生活和社会结构的巨大变化，我国劳动关系发生了深刻而巨大的变化，劳动关系日益多样化和复杂化，劳动关系领域出现了大量矛盾和问题。
  事实表明，深入研究我国劳动关系领域的一系列重大问题，明确我们面临的任务，努力建立适应社会主义市场经济的劳动关系调节制度，构建和谐的劳动关系，对加强党的执政基础和维护我国社会的长治久安，对我国经济和社会的健康发展和建设和谐社会，都具有重要的意义。
   一、我国劳动关系变革的历史回顾与现状和特点 （一）我国劳动关系变革的历史回顾 计划经济体制下的劳动关系基本特点可概括为以下几个方面：第一，劳动关系“国家化”；第二，劳动关系利益一体化和劳动关系类型单一化；第三，劳动关系运行行政化。
   我国劳动关系变化的两大动因，一是国有企业改革，二是所有制结构的变化。二十多年来，国有企业改革经历了放权让利、承包制、产权制度改革和结构调整等几个主要阶段。与国有企业改革相配套的是企业用工制度和分配制度的改革。
   对国有企业劳动关系产生决定性影响的是国有企业产权制度改革和国有经济结构的大调整。在国有企业改革的同时，各种形式的非国有经济得到了快速发展。这种渐进式改革、即也被称为“体制外改革”或“增量改革”，是中国改革的一大特色。
  劳动力市场服务体系和社会保障体系的建立和完善，是市场化劳动关系得以确立并平稳运行的外部条件。 （二）目前我国劳动关系的现状与主要特征 1、市场化劳动关系占居了主导地位，但旧体制遗留下来的问题还很多。
   市场化劳动关系占居了主导地位，主要体现在以下几个方面：①劳动关系基本上回复到市场经济条件下劳动关系的基本形态，即以劳动关系双方利益为基础、以雇用为基本形态的经济社会关系。②劳动关系的归属企业化。
  ③市场在劳动力资源配置中发挥基础性作用。④劳动关系的规范法制化和契约化。 旧体制遗留的主要问题：一是国有企业改革的任务并没有完成，国有企业特别国有大型企业和垄断行业的劳动关系遗留的问题还比较多，主要表现在：职工的“国家职工”身份仍然没有得到根本改变，市场机制在劳动力资源配置、工资决定方面发挥的作用有限。
  旧体制遗留的第二个重大问题是由城乡分割、地区分割造成的劳动力市场的行政分割和扭曲没有完全消除，城乡劳动者平等就业没有完全实现。 2、劳动关系多样化和复杂化 首先表现在适应企业所有制性质和组织形式多样化而产生的劳动关系的多样化上；其次表现在就业形式的多样化和复杂化上；第三，劳动关系在规范化程度上表现为多层次。
  总之，中国劳动关系的多样性和复杂性可能在世界上也是绝无仅有的。 3、市场化改革对体制内和体制外两大就业群体产生了不同的影响，劳动关系在国有和非国有两个部门、以及体制内和体制外两个就业群体中呈现出两种不同的趋势：对国有部门和体制内的就业群体来说，主要表现为就业灵活性的加强，而在非国有部门和体制外就业群体上却表现为政府规制的逐步强化。
   4、劳动关系总体上稳定，但局部问题突出，潜在的矛盾和问题严重。 主要表现在以下几个方面：一是国有企业改革过程中职工劳动关系处理难度加大。二是相当多的私营企业特别是一些小型劳动密集型企业属于“血汗工厂”，劳动者的基本权益得不到维护和保障。
  三是在广泛存在的非正规就业领域，劳动关系极不规范，劳动者权益得不到保障。四是农民工的就业状况普遍较差，成为我国近年来劳动关系领域的一个突出问题。劳动关系领域潜在的主要问题是：在非公有制企业，劳资双方力量对比严重失衡，适应现代市场经济的劳资关系协调制度没有建立起来，工人缺乏维护自身利益的有效手段和利益表达机制。
   5、市场化劳动关系运行的支持体系基本形成，但还很不完善。 改革开放以来，支持市场化劳动关系运行的制度框架和体系基本形成，但各项制度还很不完善。 二、 目前劳动关系方面存在的突出问题 （一）国有企业改制过程中，侵犯职工合法权益与过度的利益要求同时并存。
   在处理职工关系问题上也出现了一些不容忽视的问题，其中最突出的问题，一是职工的权益没有得到有效的维护，二是在一些行业和企业存在利益要求过度的问题。就第一种情况而言，主要有以下几种情况：由于改制中存在的不规范甚至腐败现象，职工在解除劳动关系时经济补偿的政策不明确、不统一，各地采取的经济补偿政策五花八门，一些职工在解除劳动关系时所得到的经济补偿很少、或根本没有任何补偿。
   与上述情况形成鲜明对比的是，一些国有大型企业和垄断行业职工过度的利益要求成为改革的主要障碍。在这些企业和行业改制过程中，一些职工在处理劳动关系中（包括分流、下岗、解除劳动关系等）和政府讨价还价，提出种种不合理的要求，所要求的经济补偿标准动辄十几万甚至几十万，而且常常以罢工、上访、闹事等为手段胁迫企业和政府满足其不合理要求，从而常常使这些企业的改革难以推进；同时，也有由企业“内部人控制和共谋”利用改革占国家便宜的问题。
   （二）城乡统一的劳动力市场难以真正建立起来，实现农民工平等就业权利的任务面临一系列深层次的制度障碍。 目前最大的问题是农村劳动力向城市稳定转移的制度环境没有形成。其中农民工在社会保障、城市公共服务成为最大的问题，而这些问题的解决涉及到一系列深层次的制度问题，主要是户籍制度问题、农村土地制度问题、城乡和地区分治的制度以及建立在这种制度上的财政税收体制。
  这些问题涉及深层次的利益矛盾，解决起来难度非常大。 （三）私营企业劳动者弱势地位突出，侵犯劳动者合法权益现象普遍。主要表现在以下几个方面：用工不规范，私招滥雇，不签订劳动合同。从各方面调查的数据看，私营企业劳动合同签订率只有30%多[1]，中小型非公有制企业劳动合同签订率不到20％，个体经济劳动合同签订率更低[2]。
   （四）劳动力市场分层加剧，非正规就业群体庞大，弱势群体劳动权益维护难度加大。劳动关系的市场化加剧了劳动者内部的分化。劳动力市场的分层化使得大批低素质劳动力成为就业弱势群体，他们中有的难以找到工作，经常处于失业或半失业状态；更多的则被迫从事劳动力市场的低端职业，其中相当一部分人从事各种形式的非正规就业，有的则以劳务工、临时工等身份受雇于企业的低端岗位。
  多数非正规就业人员工资低下，工作不稳定，没有社会保险和福利。估计我国目前从事各种非正规就业的人数至少有7000万。庞大的就业弱势群体的存在加大了保护劳动者权益的难度，这成为我们构建和谐劳动关系中面临的一项艰巨而困难的任务。
   三、 存在问题的原因分析 造成上述问题的原因是多方面的，既有由体制转轨、社会转型带来的必不可免的问题，也有改革滞后，立法滞后和政策不衔接、不得当的原因，还有工作指导思想上的问题，等等。
   1、我国处在经济转轨和社会转型时期，是一个“矛盾凸显期”，利益分化和大量社会矛盾的出现在所难免。 2、劳资力量对比严重失衡，劳动者缺乏制约资方和维护自身利益的有效手段的途径。在我国，私营企业的工会组织不健全、活动受限制。
  雇主的行为几乎不受任何限制，从设厂开业、关厂走人，招工用工、解雇工人，到工资工时标准的确定，基本上完全属于雇主的“自主权”，但工人却没有罢工权，这就使工人从根本上失去了制约资方的手段和力量，由此造成劳资双方力量对比的严重失衡，致使集体协商和集体合同制度难以真正发挥作用。
  这种制度性缺陷，是私营企业劳动关系出现种种问题、劳动者权益难以得到有效维护的根源之一。 3、政府干预不力。政府对劳资关系的干预软弱无力：在雇主的雇用行为方面基本上没有政府的干预；在劳动标准方面，虽然制定了一系列标准，但普遍得不到遵守。
   4、改革和立法滞后。劳动关系领域许多问题要靠制度改革和立法来解决，如劳动争议处理制度存在的问题，劳动执法不力的问题，社会保险制度中存在的问题，实现城乡劳动者平等就业的问题等，亟待通过制度改革和立法加以解决，但这方面的改革和立法长期以来严重滞后，使得问题得不到解决。
   5、制定政策时缺乏周密的论证和考虑，仓促应战，一轰而起，政策不统一、不连贯。这方面的问题在国有企业改革和处理职工劳动关系问题上表现得最为突出。 四、 面临的主要任务和对策思路 （一） 妥善处理国有企业改革过程中职工劳动关系问题 1、加强对国有企业改革的监管和规范，努力消除改革中的腐败现象。
   应进一步完善国有企业产权制度改革的办法和程序，加强监管，特别要在以下四个方面和环节上进一步完善制度，把好关：即资产评估关，市场透明关，资产定价关和资金到位关。然而最关键的是要保证职工对改革的参与权和话语权。
  二是要确立公平竞争的规则并保证规则的贯彻，重点是防止和杜绝“权力搅市场”和“搅买卖”。 2、改变“内部改革”模式，建立统一的国有资产预算制，统筹规划和运作国有企业改革与劳动关系处理。 应尽快改变“内部改革”的做法，建立国有资产预算制，至少在地区范围内（比如在地级市的范围内）对国有企业改革进行统筹规划，对国有资产实行统一预算与运作，并统一调动和调剂国有资产，以对改制国企职工的劳动关系处理作统一的处理。
   3、统一认识和政策，协调和平衡各方面的利益矛盾。 国有企业改制不仅是就业机制和劳动关系的一次根本转变，同时也是一次重大利益的重新分配。制定统一的劳动合同处理和经济补偿的原则性政策，重点应放在“管两头”上，即既保证改制中职工得到最起码的经济补偿，又防止重点行业和垄断部门和企业职工的过高利益要求和经济补偿，如规定经济补偿的上限和下限，明确职工劳动关系处理的程序，特别要确保职工在此问题上的民主参与权等。
   4、制定针对特殊行业、特殊地区和特殊人群的特殊政策。在国有经济战略调整和国企转制中，一些特殊行业如森工、三线企业等和一些特殊地区如资源型城市、老工业基地等，面临极大的困难。应制定特殊的政策，通过财政转移等办法加大对这些地区和行业的支持力度。
  应采取区别对待的办法，妥善解决城市集体企业下岗失业职工的问题。在国有企业转制过程中，还有一些特殊人群的问题需要妥善处理，如复员转业军人、下乡知青等。 （二）深化改革，进一步推进城乡统一的劳动力市场的建立和城乡劳动者平等就业的实现。
   1、农民工的就业状况和建立城乡统一的劳动力市场的进展情况 （1）农民工就业的大环境即政府层面的政策环境得到了很大改善；（2）从企业层面讲，农民工的就业条件和状况总的说来比较差；（3）在推动城乡统一的劳动力市场建设和实现城乡劳动者平等就业的过程中，有许多政策涉及深层次的利益矛盾和制度问题，解决这些问题，最根本的是要通过改革，消除深层次的制度制约因素，包括户籍制度、以及建立在户籍制度基础上的城乡分治和地区分治的财政税收制度。
  （4）尽管多数农民工完全脱离了农业生产，但很少有农民工迁入打工城市即获得永久居住权和实现稳定转移。 2、推进城乡统一的劳动力的建立、实现城乡劳动者平等就业的对策思路。 消除深层次的制度制约因素，包括户籍制度、以及建立在户籍制度基础上的城乡分治和地区分治的财政税收制度；深化户籍制度改革，打破城乡分治和地区分治的制度，实行人口的居住地登记和管理制度。
   3、 改革农村的土地制度 为农村流动就业的劳动力创造向城市稳定的转移制度环境，不仅需要城市的改革，也需要农村土地制度的改革。事实上我国许多地区特别是沿海一些发达地区，在探索农村土地制度改革中创造了可供借鉴的经验。
   4、探索建立农民工的社会保险制度 (1) 目前农民工养老保险存在的困难和问题。第一，流动就业且不能定居与养老保险不能转移之间的矛盾。第二，养老保险缴费水平高，企业和农民工都难以承受。
  第三，目前各地实行的农民工养老保险办法都存在严重问题和缺陷。 （2）关于农民工养老保险几种政策选择的比较分析 农民工的养老保险政策或模式选择不外乎两种：一是实行与城镇居民相同的保险制度，二是实行特殊的制度，即低费率低待遇的制度。
  实行特殊的农民工低费率办法，适应了农民工承受能力，企业也容易接受，但问题是一个城市、一个企业实行多种不同的养老保险费率和制度，操作上复杂，而且造成城镇职工与农民工在缴费上的不平等，这将导致城市普遍劳动者就业竞争处于劣势地位。
  因此，农民工养老保险的推进需要对我国现行城镇职工养老保险制度进行多方面的调整。 （3）关于农民工的医疗保险和失业保险 存在的主要问题一是各地规定的保险起付线普遍过高，农民工支付不起起付线下的医疗费用；二是医疗保险不能转移，一旦农民工离开打工地，就不能享受医疗保险待遇。
   农民工的失业保险是一个较为复杂的问题。现行的关于农民工的失业保险办法，即失业保险费（2%）全部由企业缴纳，农民工个人不缴；农民工就业满一年以上失业后，由社保机构发给生活补助费，具体标准由各地自行确定，是可行的。
  需要进一步完善的是留出农民工失业保险与城市职工失业保险的接口，使那些稳定转移的农民工能够享受与城镇职工同等的待遇，比如可规定在城市稳定就业达5年以上的，可与城镇职工享受同等的失业保险待遇。 （三）加强政府干预，建立劳动关系自动协调制度，维护私营企业劳动者的权益，解决劳资力量对比严重失稳的问题。
   1、 端正政府的执政理念，强化政府对劳动关系的干预，以维护劳动者的权益。 从全局和长远看，保护劳资双方的权益，使二者的利益诉求达到一种各方面可接受的平衡，是一个国家和民族经济和社会健康发展的前提和基础。
  从企业层面看，当今世界早已将劳动者的积极性和创造性能否得到调动和保护作为企业是否具有发展潜力和前途的关键所在，并由此出发建立了一整套新型的劳动人事管理理论和方法----人力资源管理理论和方法，其基本的内容是通过对职工物质利益的满足和精神需求的人文关怀来激发员工的积极性，将员工自身的发展与企业的发展紧密地联系起来。
   应通过健全管理、改革和完善制度、加强执法等多种办法和途径，切实纠正目前私营企业广泛存在的劳动违法行为，维护劳动者的合法权益。首先应以签订劳动合同为切入点；第二，针对目前企业滥用试用期，随意解雇和辞退职工，大量招用劳务派遣工和其他各种形式的临时工、劳动合同短期化以规避法律责任等现象，通过立法加强对企业用工行为的干预；第三，完善最低工资制度，强化对企业工资分配的监管；第四，进一步加强劳动执法。
  《劳动监察条例》颁布实施后，我国劳动执法缺乏法律依据和手段的情况得到一定的改善，但从总体上讲，劳动执法不力的状况并没有得到根本改变，劳动违法现象仍然十分普遍。 2、改革和完善工会制度，建立劳动关系自动协调机制。
   在市场经济条件下，维护劳动者权益、调节劳动关系光靠政府是远远不靠的，必须通过强化工人的集体力量即工会的力量来维护和实现工人的利益，建立一种劳动关系自动调节机制。 （四）加强对非正规就业劳动关系的管理和规范，切实维护劳动者权益。
   我国非正规就业人员数量庞大，估计目前我国城镇从事各类非正规就业的人员总数在6000—8000万之间。非正规就业（用工）形式主要有以下几大类型： 1、正规企业雇用的非正式职工。目前，我国正规企业雇用的非正式工主要在以下几种：即临时工、季节工、劳务工、承包工、劳务派遣工、小时工等。
   2、通过“劳动组织”形式的就业者。 “劳动组织”主要有以下几种类型：一是下岗失业人员自己自愿组织起来建立的劳动组织以从事灵活就业；二是公益性劳动组织或安置型劳动组织；三是劳务派遣型的劳动组织；四是临时就业型劳动组织，即由劳动组织出面，组织下岗失业人员从事各种类型的临时性工作，有活就干，没活就各自回家。
   3、政府出资雇用的非正规就业人员。这类人员除市政环卫等公益性岗位外，大量存在于城市的社区和街道； 4、自雇型就业者，包括个体工商户和合伙经营。从我们调查的情况看，城市大约有50%以上的下岗失业人员从事各种类型的自雇型就业。
   5、微型企业和小型企业就业的工资劳动者。在此类企业工作的劳动者的主体是农民工，他们往往没有与雇主签订劳动合同，工资待遇低，工时长，安全卫生条件差，没有社会保险，流动性大、工作极不稳定，在多数情况下处在政府的管理范围之外。
   6、独立服务型就业。这部分就业人员大多属于分散的临时就业，包括经营不稳定的街头摊贩，（有相当一部分人没有办理工商登记）；家政服务员（即小时工、钟点工）；医院的临时性陪护人员；人力车夫；早市、夜市和旅游景点的摆摊者；从事各种居民生活服务的零星就业人员，如清洗厨房用具者，粉刷房屋者等等[3]。
   应加强非正规就业劳动关系的管理和规范，促进非正规就业的健康发展，保障劳动者的基本权益。应采取以下几方面的政策措施： 1、对大中型企业的使用临时工、小时工、劳务派遣工的行为，应作出规范和适当限制，以防止用人单位用工的过度灵活化、以及在采取用非正规用工方式的同时逃避法律义务。
   2、对非正规部门即小型和微型企业的工资劳动者，重点是通过调整和完善现行劳动法律制度，切实有效地维护他们的合法权益。 3、抓紧研究非正规就业劳动关系方面出现的一些带有普遍性的难点问题，主要是劳动关系的确认方面的难点问题。
   （五）改革我国的劳动争议处理制度，进一步加强劳动执法。 1、改革我国现行的劳动争议处理制度，建立高效、便捷的劳动争议处理制度。 我国现行劳动争议仲裁制度存在的主要问题有以下几个方面：一是程序繁杂冗长。
  二是仲裁与审判之间缺乏合理的衔接。三是强制仲裁和仲裁前置违背了仲裁自愿的原则。四是劳动争议仲裁机构本身存在的问题。 以上情况表明，我国劳动争议处理制度到了非改革不可的地步。近年来研究人员提出了许多制度模式，归纳起来不外乎以下几种模式：（1）建立劳动法院，实行“或裁或审，各自终局”制；（2）实行“或裁或审，两裁和两审终局”制；（3）建立“两裁终局”制，排除诉讼程序。
   第一种模式即建立劳动法庭，实行“或裁或审，各自终局”制，发生劳动争议的双方可自愿选择仲裁或审判程序，但一旦进入某个程序，就不能再转入另一个程序。建立独立的劳动司法体系和制度，是涉及国家司法制度的一件大事，实现起来存在诸多的困难。
  在此情况下，我们有必要采取一些切实的措施对现有的劳动争议处理制度进行一些较大的改革。一是继续推进已经在个别地区试行的“仲裁机构”实体化的进程，将劳动仲裁委员会由过去三方的一个临时性机构变为一个独立的劳动仲裁机构；二是取消现行的强制仲裁和仲裁前置的做法，实行自愿仲裁；三是大大简化劳动争议处理的程序，使其变得更加灵活和便捷。
   2、改革和完善劳动监察制度，加强劳动执法的力度 有法不依、知法犯法、执法不严、违法不究，是长期以来劳动领域最为突出的问题。造成这种情况的原因很多，首先是劳动执法力度不够；同时，由于缺乏对劳动执法部门的监督制约，劳动执法部门不作为的问题普遍存在。
  要解决我国劳动执法和监察中存在的问题，需要从两个方面进行努力：一是大大加强劳动执法的地位，强化其执法手段和力度；二是加强对这一强化了的权力的监督和制约，以保证这一权力得以落实，并不被滥用。 应采取以下措施： 第一，进一步强化劳动执法的法律地位和权力，以法律的形式明确规定劳动执法的各项权力，这些权力包括调查权、检查审核权、抽样检查权、请求协助权、处罚权等。
   第二，关于劳动监察的范围。我国目前将职业安全卫生与其他劳动监察内容分开，并分别由不同的行政执法部门监督的做法造成机构重叠、多头执法，不符合劳动执法监察的要求，从合理性上看，还是应将职业安全与卫生的执法监察统一纳入劳动执法和监察的范围。
   第三，保证劳动监察有足够的人员的经费。保证劳动监察机构有充足的人员、经费和必要的办公设备和条件，这是保证劳动执法落到实处的一个重要条件。 第四，建立劳动监察的监督制约机制，这是保证正确行使劳动监察权力的重要条件。
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