关于治理草原的措施的文章

关于治理草原的措施的文章

1。 4月22日是世界地球日，有关我国面积最大的陆地生态系统———草原的消息，让人忧虑。有关方面的最新调查显示，目前我国严重退化草原近1。8亿公顷，且以每年200万公顷的速度继续扩张。 虽然近年国家加大投入，实施了一系列草原生态治理和保护建设项目，但草原生态恶化的局面没有得到有效遏制。 面对草原生态治理中存在的种种矛盾与问题，有关方面及专家开始审视我国草原治理政策，认为我国草原治理思路有待改进；我国草原生态治理亟待从项目实施转向制度建设，监督保护能力亟待提高。 从“点”到“面”的窘境 4 月19日，国务院发展研究中心在京组织召开“草原生态治理与牧区经济社会发展研讨会”。该中心农村经...全部

   1。 4月22日是世界地球日，有关我国面积最大的陆地生态系统———草原的消息，让人忧虑。有关方面的最新调查显示，目前我国严重退化草原近1。8亿公顷，且以每年200万公顷的速度继续扩张。
  虽然近年国家加大投入，实施了一系列草原生态治理和保护建设项目，但草原生态恶化的局面没有得到有效遏制。 面对草原生态治理中存在的种种矛盾与问题，有关方面及专家开始审视我国草原治理政策，认为我国草原治理思路有待改进；我国草原生态治理亟待从项目实施转向制度建设，监督保护能力亟待提高。
   从“点”到“面”的窘境 4 月19日，国务院发展研究中心在京组织召开“草原生态治理与牧区经济社会发展研讨会”。该中心农村经济研究部作了题为“国家草原项目效果评估与草原治理政策完善”的主题报告。
  该报告形成于为期两年多的对草原生态问题的调查研究。这项有多方专家参与的调研，对内蒙古锡林郭勒盟及辖下苏尼特右旗和正蓝旗、呼伦贝尔市陈巴尔虎旗、甘肃省甘南藏族自治州及辖下玛曲县进行了专题调研，并组织完成了对内蒙古、新疆、甘肃和青海四个省区40个牧业村(嘎查)、432个牧户的调查。
   此间信息让记者看到我国草原生态退化从“点”到“面”的窘境： 锡林郭勒盟2006年退化、沙化草场面积已达18446万亩，占可利用草场面积由1984年的48。6%扩展到64%。
  西部荒漠化草原和部分典型草原约有近7500万亩“寸草不生”。进入上世纪90年代至2002年间，浑善达克沙地流动沙丘面积每年增加21。45万亩。锡林郭勒盟草原生态屏障的作用明显削弱，成为威胁首都和华北地区生态安全的重要沙源地。
   甘南州及玛曲县90%以上的天然草原都不同程度地存在退化现象。全州重度、中度退化面积分别达 1220万亩和2040万亩，分别占天然草场面积的30%和50%。玛曲县境内100多眼泉水和11条黄河支流常年干涸，补给黄河的水量比80年代减少 15%左右。
  玛曲草原对黄河“蓄水池”的水源涵养功能和黄河水量的补充作用正在削弱。 堪称我国“条件最好草原之一”的呼伦贝尔草原，近年也出现不同程度的退化、沙化和盐渍化现象。据2005年调查结果显示，陈巴尔虎旗境内的呼伦贝尔草原退化、沙化、盐渍化“三化”总面积达 1070万亩，占全旗草原总面积的47%。
  呼伦贝尔大草原“风吹草低现牛羊”的美景已变为“浅草才能没马蹄”的窘境。 上述报告就全国草原总体状况指出：目前我国严重退化草原近1。8亿公顷，并以每年200万公顷的速度继续扩张，天然草原面积每年减少约65万至70万公顷，同时草原质量不断下降。
  约占草原总面积84。4%的西部和北方地区是我国草原退化最为严重的地区，退化草原已达草原总面积的75%以上，犹以沙化为主。 农业部新近发布的《2008年全国草原监测报告》显示，全国草原生态建设工作成效显著，项目区草原生态环境明显改善。
  2008年全国重点天然草原的牲畜超载率为32%。全国266个牧区、半牧区县(旗)中，牲畜超载率大于20%的仍有176个县(旗)。尽管草原超载率继续下降，但广大草原超载过牧依然严重，开垦、乱征滥占、乱采滥挖等破坏草原的行为仍有发生，鼠虫灾害发生面积居高不下，沙化、盐渍化、石漠化现象严重，草原生态环境治理任务十分艰巨。
   治理项目进退两难 据记者了解，实际上，近年关于生态保护政策及项目的各种争论从未停止过，也并非只局限于草原的生态治理。令人深思的是：一方面对其成效褒贬不一有时甚至负面信息大于正面信息；另一方面，无论你走到其中任何一个项目实施地区或政府相关部门，几乎都能听到呼吁“项目延期”的声音。
   生态治理政策、项目所涉方面，似乎均已形成某种“项目依赖”。如果项目按原规划到期停掉，势必会引起“反弹”、“前功尽弃”，但如果一味地按目前的思路走下去，前景又将如何？别的不说，国家的补助到何时是个头儿？这些钱到底给谁更合适？目前部门各自为政、相互割裂的项目实施方式是否应改变？生态治理面临的种种矛盾和困境，似乎在宣告相关政策、项目已处于进亦忧，退亦忧，必须定下心来反思下一步该怎么走的既尴尬又关键的“节点”。
   上述课题组成员、国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员张云华博士根据调查组对内蒙古及甘肃几个地区的调查并综合一些研究学者的观点，在相关报告中如此表述：生态保护效果不理想，究其根源，还是草原生态保护的思路存在问题。
  主要有“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏整体性、全局性；草原原生态治理往往以草和畜为出发点和着力点，却忽视了牧民的意愿，以致政策和项目常常得不到牧民群众的支持，缺乏群众根基；草原生态治理缺乏长期、可持续性制度，政策预期和项目前景不明确等。
   牧民眼中的草原生态治理又是怎样的？根据该课题组的调查，对于包括休牧、禁牧和轮牧项目在内的退牧还草项目，近六成牧民认为禁牧有利于草场恢复，多数认为补偿标准低；一般牧民认为休牧应该坚持；六成牧民赞成退牧还草项目，一半以上认为生态环境变好了，但对牧民收入影响大；三分之一的牧民认为退牧还草期间“偷牧”现象普遍，四成多牧民认为饲养成本提高是偷牧的主要原因。
  牧民反映，饲料不足和资金短缺是项目实施后牧民遇到的最大困难。 对生态移民项目，从被调查的牧民看，一半牧民难就业或难适应新的生产方式，六成多牧民收入下降。 草原法缺乏制裁措施 草原生态治理须统筹考虑，制度建设优先，以牧民利益为本，以草原生态科学为基础，注重项目的可持续性及适应性……就如何完善草原生态治理政策，这些看法和思路不断被重复提及。
  但建立健全生态补偿机制、加快相关法律法规制定的呼声给人印象深刻。有专家表示，单纯依靠项目治理不是好的办法，重要的是完善草原治理的制度基础。要加快相关法律法规的制定，增强法律执行力度。 说起草原执法，“在某地区草原监理人员平均被打1。
  5次”的说法令人感慨。“草原法根本不管用，我就违法了你能怎么着”，是记者在相关采访时听得最多的最直率的表达。“草原法配套法律法规不完善，缺乏制裁措施，执法手段差，造成执行力不佳”成多方共识。 该课题组认为，草原保护、建设和利用规划是保护、建设和合理利用草原的重要依据。
  但长期以来由于法律没有就此作出明确规定，一直没有受到重视，也影响了对草原的分类管理和合理利用。此外，草原治理项目的立项、申报审批、资金使用和管理、科学规划和实施、监督考核、民主评议、目标责任等一系列基础制度以及社会综合的制度性体制性基础都亟待建立夯实。
   由于立法滞后，中国草原生态保护和建设的投入责任主体一直没有明确，草原利用、草地自然资源开发等缺乏补偿依据，在征占用和临时使用草原过程中，大量存在资金不足、补偿地、补偿不能及时到位等问题，特别是在具有重大草原生态服务价值的区域，资金投入严重不足。
  “在条件成熟时，制定生态补偿法。在国家层面制定比较规范的生态补偿机制。”课题组建议。 草原生态治理涉及多个方面，牵涉的问题层面多而复杂。草原生态学家、社会学家、经济学家、地方政府官员等有许多不同看法和建议。
  即使在此间面对面的研讨会上，各路观点也常常形成“交锋”，引人关注。 2。 毫无疑问，家庭承包责任制是中国劳动人民的伟大创举，但是，与家庭承包责任制在农区取得的巨大成功有所不同，家庭承包制在草原地区取得辉煌成绩的同时，却伴随着十分严重的草原退化。
  无论是数据统计，还是经验观察，草牧场承包到户的政策确实对一些地区的草原生态产生了严重的负面效应，这是有目共睹的（敖仁其等，2004）。目前，在草原地区，承包责任制已经开始面临信任危机，许多人认为草原承包制就是盲目将农区的经验推广到牧区。
  不但有许多研究证明，放弃游牧、围封草原将导致草原退化更加严重（Sheath，1998；敖仁其等，2005：额尔敦扎布，2002），而且有人反对在草原地区实行家庭承包制，希望恢复民族公有（敖登托娅等，2004）。
  在草原地区，家庭承包制已经走到十字路口，究竟应该何去何从?本文拟初步探讨草原地区的农地制度变革，希望能为草原地区进一步完善家庭承包制提出新的思路。 　　 　　一、草原承包责任制发展历程 　　 　　解放前，中国广大牧区，无论是青藏高原牧区，还是内蒙古高原牧区，都处于封建制的早期阶段，草场多实行的是“部落公有”，草场在少数封建主掌握所有权的条件下，以部落为单位由部落内部人员共同使用。
  1984年11月10日，农牧渔业部部长何康在第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上对《草原法》的解释说明中将解放前中国牧区的管理体系概括为：“我国牧区存在着牧主、农牧主所有制和封建部落所有制等几种社会经济形态，对草原的占有除一部分属牧主个人所有外，有相当一部分名义上是属领地、部落或寺庙共有，实际上是王公贵族、农奴主和部落首领等通过封建特权掌握支配权，进行收租剥削。
  ”自20世纪 50年代草原地区实行人民公社制度以来，中国草原的产权才由部落、寺院、私人（王爷）所有等多种所有制逐渐转变为国家和集体所有制。 　　从1978年秋在凤阳县小岗村开始实施并且在中国农区迅速推广的家庭承包责任制取得了世人瞩目的巨大成功，导致在80年代初承包责任制也逐渐在草原地区顺利实施，尽管在不同的地区叫法不一样，例如，在内蒙古常常被称为“双权一制”，指落实草牧场所有权、使用权，实施草牧场有偿使用家庭联产承包责任制。
   　　草原地区实行承包责任制大致可以分为三个阶段：第一阶段，20世纪80年代初至80年代末，只是将所有牲畜承包到户，同时，部分草场开始承包；第二阶段，80年代末到90年代中期，草原地区大部分草场开始承包到组；第三阶段，90年代中期至今，在中央政府和省级政府的干预下，草场开始承包到户。
  例如，内蒙古自治区自1982～1989年开始实行草畜双承包，把草牧场所有权划归嘎查（行政村）所有；1989～1995年，采取到户、到联户、到浩特（自然村）三种承包形式，进一步完善草牧场承包责任制：1996～1998年，根据《内蒙古自治区进一步落实完善草原“双权一制”的规定》，进一步落实了草场所有权、使用权和承包责任制，把草牧场使用权彻底承包到户。
   　　 　　二、简单套用家庭承包制恶化了草原地区“公地的悲剧”现象 　　 　　（一）草原承包制正式拉开了草原的“公地的悲剧”问题韵序幕 　　 　　自哈丁（1968）在《科学》上发表《公地的悲剧》一文以来，哈丁模型从此成为一个重要的范式，成为研究环境和资源问题的一个主导框架，因此，中国草原退化的问题也被认为是草原产权不清导致的结果，并将解决产权不清作为草原管理的首要任务。
  然而，与政策制定者的初衷相反，在草原地区开始实施家庭承包制反而恶化了草原地区“公地的悲剧”现象。 　　在牲畜承包之前，尽管也存在一定程度的集体劳动监督困难和“搭便车”等问题（林毅夫，2000），但是，草场大多不存在“公地的悲剧”问题，而是采取类似社区管理的模式：其他地区的牲畜不允许来当地草场上放牧，本地区的牧户因牲畜共有或者统购统销而不可能有滥牧的利益动机。
  然而，自80年代开始，草原地区开始实行承包责任制，由于只是将牲畜承包到户，所以，自80年代实行承包责任制开始，由于牲畜的收益开始归私人所有，草原地区开始出现“公地的悲剧” 问题。尤其是改革开放后中国逐渐实行市场经济体制，牲畜能够按照市场价格自：由出售，这彻底激发了牧户多养牲畜的积极性，草原地区的牲畜数量纷纷达到历史的顶峰，对草地的滥牧程度前所未有。
   　　尽管没有20世纪80年代初期中国草原退化比例的官方数据，但是，普遍认为退化的比例不超过60%；而到1997年，据国家环境保护总局（1999）统计，全国90%的可利用草地存在不同程度的退化。
  20世纪90年代末，中国90%的可利用草原有不同程度的退化，而且20世纪90年代末与90年代初比较，北方草原产草量下降了30%～50%，载畜能力大幅降低。 　　 　　（二）进一步深化草原家庭承包制的效果仍然十分有限 　　 　　出于对家庭承包制不完善所带来严重后果的深刻认识，在中央和省（自治区）政府的干预下，草场在20世纪末期开始彻底承包到户，截至 2002年，全国草原承包面积已达30多亿亩，约占可利用草原面积的70%，其中，承包到户的草原占承包总面积的68%，达到20多亿亩；内蒙古落实草原所有权面积10。
  4。亿亩，其中，承包到户的面积达8。34。亿亩（赵和平，2004）。 　　但是，将草原承包到户对抑制草原退化的作用十分有限。草原承包到户以后，采用围栏方式虽然能使排他性的成本大大降低（围栏并不能彻底防止牲畜进入，但是，其地标作用十分显著），可以有效防止他人非法放牧，基本解决了草地的排他性问题，但是，第一，在许多情况下围栏到户是不可能的，例如，水源限制、牧道限制等使得围栏到户并不可行；第二，现在草原地区的草原家庭承包方案多为没有经过科学论证的方案，不仅没有充分考虑水源、牧道等问题，而且在承包中为了划分方便，每户分到的草场都是长条状的草场，非常不合理，将会严重影响放牧利用；第三，如果鼓励围栏建设，不但不切合实际，而且在草原上围栏到户会改变牧区的旅游景观，影响草原地区的社会和文化发展。
   　　截至2002年，全国草原围栏仅仅只有3。4。亿亩，其中，围栏到户的草场面积的比例就更低了。同时，草原承包面积中许多只是政府统计的数字，只存在于纸面上和名义上，现实中并不存在。时至今日，在青海、西藏等省（自治区），许多草场仍然只是象征性地在图纸上分了，在名义上承包到户了，但是，草场仍然混放混用。
  因此，草原虽然在名义上承包到户，但并没有明显改变20世纪80年代草原承包导致的草原的公共地特性。虽然在名义上承包到户使个人围栏成为可能，许多已经承包到户的草原也不再是共享性资源，并且开始明显地恢复，但是，对于绝大多数没有围栏到户的草场，草原承包并没有解决排他性问题。
  笔者在内蒙古呼仑贝尔盟入户调查中也发现某牧户不饲养牲畜已经有几十年，对承包草场从未放过牧，也从未承包给他人（因为面积小、地理位置差，也没有人愿意承包），但是，其承包的草场仍然同周围地区一样退化严重。
  另外，全国各地都很常见的畜牧大户围封自己的草场而无偿放牧利用他人草场的现象更能说明，草原家庭承包并没有保证牧民独占其承包草原的使用权和收益权。 　　所以，至今中国草原仍然没有扭转“总体恶化，局部改善”的状况。
  《2005年全国草原监测报告》表明：全国90%以上的可利用草原发生了不同程度的退化，其中，轻度退化面积占57%，中度退化面积占3l%，重度退化面积占12%，新疆、内蒙古、宁夏等主要牧区的草原退化尤为严重。
  也就是说，在20世纪 90年代末以后国家投入巨资、国民高度重视的前提下，草原仍然呈现“总体恶化，局部改善”的状况。 　　 　　（三）草原地区和农区存在根本性的区别 　　 　　当农田承包到户以后，就基本上可以将农田的经营收益权转移到农户手里，而草原却完全不同，只要在放牧的情况下，没有围栏的草场的经营收益权不仅无法得到保证，而且成为具有排他性低和竞争性强的共享性资源（奥斯特罗姆，2000）。
  在放牧的情况下，名义上的承包到户并不能保证承包者对所承包草原的收益权，承包人相互之间混放混用是非常普遍的。即使牧民已经意识到自己承包的草原退化到十分危险的境地，但是，他们仍然迟迟不肯投资建设草原，因为收益不能保证。
   　　总之，在草原地区简单模仿农区而实行的草原承包制仅仅开始做到明晰使用权，还没有真正保证产权中的收益权，从而也没有解决草原的“公地的悲剧”问题。所以，如果从竞争性和排他性来分类公共品，那么，自草原地区施行承包制至今，草原由于气候、退化等原因其竞争性变强了，而排他性仍然十分弱。
  只要维持产权有效性的最主要特点――排他性仍然主要由牧民来承担完成，那么，绝大多数牧户承包的草原仍然是典型的竞争性强而排他性弱的共享性资源。 　　 　　（四）草原家庭承包制面临的困境 　　 　　自80年代开始，在草原上实行的承包制就不是真正意义上的承包责任制，而是将草场一分了之而形成的伪承包责任制。
  实行这样的承包责任制以后，未围栏的天然草原比实行承包责任制之前还要公地化，牧民不愿进行长期性投资，掠夺式经营成为他们的理性选择，即使牧民知道自己承包的未围栏草场已经退化，但是，在围栏之前仍然不肯投入建设。
  这种一分了之的不负责的草原承包责任制不但导致草原地区的贫富差距越来越大，而且在承包责任制的旗号下，畜牧大户围封自己的草场而无偿使用其他未围封草场的掠夺行为竟然在全国各地十分普遍。更为严重的是，如果按照《草原法》的规定，由于草原退化而惩罚承包者的时候，会发现在绝大多数情况下这是荒谬而不可行的，因为并不是只有承包者在利用这些草场。
   　　 　　三、对进一步完善草原家庭承包制的探讨 　　 　　很明显，农田和草场存在本质性的区别。当农田承包到户以后，就可以将农田的经营收益权转移到农户手里。而草原却完全不同，只要在放牧的情况下，没有围栏的草场不仅其经营收益权无法得到保证，而且成为具有排他性低和竞争性强的特征的典型公地。
  因此，继续落实和完善草原地区的家庭承包制并不能像农区那样简单：要承包到户，没有落实到户的，要尽快落实到户；已经落实到户的，要抓好承包合同管理，进一步规范使用权流转行为。 　　在多数失败的草原管理实践中，最大的教训是忽视制度体系的作用，因此，需要特别重视产权在草原管理中的关键作用。
  但是，对于具有共享性特征的草原，在许多情况下不能依靠界定产权来解决问题，这不仅是因为界定产权的成本很高，而且在许多情况下也是不可能的，例如，水源限制、牧道限制等使围栏到户并不可行。很明显，如果局限于产权的角度来探讨草原承包制改革只能是个死结，继续推行草原承包制不可行，不推行又会导致更大的问题。
  所以，本文认为，应从公共治理的角度探讨如何进一步深化和完善草原地区的家庭承包制。 　　 　　（一）草原应以家庭为单位承包，但不应以家庭为单位来利用 　　 　　无论从路径依赖还是从制度成本来看，目前，国内草原地区已经无法离开以家庭为基本单位的承包责任制。
  本文也认为，“目前我国三农问题恶化的主要原因不是以家庭经营为基础的农业生产经营制度不适合已经得到发展的生产力的需要，而是与家庭农场制度相配套的经济制度和政府政策还不够完善。” （吴敬琏，2004） 　　土地的家庭承包是中国农民自发形成的制度变革，从1956年开始出现包产到户到20世纪80年代正式得到承认之前，家庭承包制已经是三起三落（杜润生，2005）。
  在其历史发展初期，承包形式是多种多样的，有承包到组、承包到劳、承包到户等不同办法，形式上采取统一经营联产到组、包产到户、统一经营包干到户、商品生产专业承包、农田包产到户或口粮田包干到户等多种形式（中共中央书记处农村政策研究所，1984）。
  在后期，以家庭承包为主的承包责任制才逐渐形成。一直到1983年1月，中共中央在《当前农村经济政策的若干问题》决定中，才肯定了包干到户是符合社会主义性质的制度，并正式定名为家庭联产承包责任制。为什么要由包产到组等承包形式转变为家庭承包制呢?这是因为，此次土地变革的实质是农业生产者和管理者的分权（杜润生，2005），在历史演变过程中已经证明，家庭承包制可以明确农业生产者的收益权，是产权较为清晰、交易成本较低的分权方式。
  从历史的角度看，家庭承包制是分权的最优选择，但是，家庭承包制并不需要一定以家庭为单位来经营土地，即使在农区也不全是家庭经营，农区自打破计划经济的单一公社制度以来自发形成了千差万别的农地制度（姚洋，2004）。
  同样，草原地区的土地产权变革，在利益分配上可以借助家庭承包制，但是，在经营利用上不需要以家庭为单位来建立如此细小的家庭牧场。这是因为，在草原地区，是否必须以家庭为基本单位建立家庭牧场的方式来利用草原，仍然值得进一步商榷（Banks，2003），即使在农区，由家庭承包制而产生的土地细碎化问题也十分突出。
  实际上，草原家庭承包制主要是解决利益分配问题，并不需要以户为单位来分割利用草原，也不一定要放弃游牧，尤其是不需要围栏到户。所以，草原可以以家庭为单位来界定责、权、利，但是，不一定要以家庭为单位来利用，不应鼓励建立如此众多的细小的家庭牧场。
   　　 　　（二）尽快完成草原的土地产权初始配置 　　 　　以清晰农村各类经济主体的财产关系为内容的产权制度改革，是建立农村基本经济制度的首要任务（温铁军，1999），也是其他制度变革的基础条件。
  就草原管理体制而言，草原承包责任制是土地产权的基础，所以，必须首先完善草原家庭承包制。如果不尽快完成草原的土地产权初始配置，草畜平衡管理等其它措施都会产生经济激励扭曲的问题（杨理等，2005）。
   　　草原承包责任制应尽量减少外部性，将草场的权、责、利明确和统一，因此，草原真正承包到户的特征是：已经承包的草地不存在承包人不认可的经常性的直接经济利益受益者。只有在真正实施草原承包责任制的基础上，通过完善相关法律法规来切实保障承包者的合法权利和义务，才能完成草原的土地产权初始配置。
   　　 　　（三）维护产权排他性的责任应主要由政府和管理部门承担 　　 　　在放牧利用的草原地区，围栏到户常常是不科学的，因此，草原地区和农区的最大区别是维护产权排他性的成本非常高，常常是普通牧民力所不及的重任。
  如果忽略这种不可行性，甚至干脆将维持产权排他性的责任也推给牧民，那么，家庭承包制对贫困牧民特别是无畜户而言就是不公平的。因此，必须由政府来主要承担维护产权排他性的责任，以确保草原承包制对每个牧民都是平等的。
   　　维护产权排他性可以采取两类措施：第一，依靠完善配套的法律法规细则来维护，例如，可以制定重罚法规来减少在他人承包草场上的偷牧行为。特别是由于中国广大牧区生活贫困，政府管理能力孱弱，必须依靠完善的法律法规来保障这次中国草原地区土地产权初始配置的顺利开展。
  第二，可以采取灵活的制度安排，以减少产权排他性的成本（具体措施详见下文）。 　　 　　（四）应采取灵活多样的草原治理措施 　　 　　如果能够意识到沙尘暴治理也是共享性公共品问题（Hansen et a1。
  ，2004），那么，对草地资源的管理就必须坚持公共治理的理念，通过实行家庭承包等产权制度改革是不可能将草地资源转变为非公共品的。所以，对草原这样的公共品而言，从各国的发展经验和目前国际理论界的观点看，应采取多样的管理体制和措施，这也是目前比较公认的公共品管理范式（Ostrom et a1。
  ，1999）。 　　对于中国的草原治理，应该是在完成草原的产权初始配置的基础上，在法律法规的保证下，由牧户自己采取各种灵活的方式来共同放牧，以减少排他性的成本和维持畜牧业的规模效益。例如，放牧场围栏到户，既不科学也不可能，完全可以在每户草原的责、权、利清楚的基础上采用联户共同放牧的机制。
  约束机制多种多样，可以由联户共同达成一个单位面积载畜量标准，每户根据自己所承包草原的面积限定牲畜数量；或者对联户的每头牲畜征收放牧费用，然后将放牧费用收入按照每户承包的草原面积平分，等等，这些都可以有效地降低排他性成本。
  实践证明，合作经营或联户经营也是目前在不同地区、不同条件下可以实行的一种较好的经营形式（敖仁其，2001）。为了达成联户放牧，政府可以提供一定的补贴，例如，资助联户将其承包草场围封。 　　但是，无论如何，灵活的制度安排的首要条件是政府切实保证牧户独占自己承包草场的收益权。
  如果没有这个前提，牲畜数目较多的大户就可以免费使用其他人的草场，这样，大户是不会愿意合作经营的，即使合作经营，所达成的租赁协议价格也很低。仅仅为了合作经营而强迫牧户达成所谓的灵活的制度安排，是欠公平的。
   　　 　　四、结论 　　 　　第一，由于草原是具有公共品特征的共享性公共资源，目前草原地区实施的草原家庭承包制存在许多弊病，实行以后没有解决反而是恶化了草原的“公地的悲剧”问题。
   　　第二，草原地区的家庭承包制应注重明确和统一牧户对承包草场的权、责、利。本文认为，成功的草原家庭承包制的标志是：已经承包的草地不存在承包人不认可的经常性的直接经济利益受益者。农田和草场存在根本性的区别，因此，在草原地区实行家庭承包制必须由政府和管理部门主要承担维护产权排他性的责任。
   　　第三，草原地区的家庭承包制与农区的家庭承包制应在制度上有所不同，即应以家庭为单位承包，但不应鼓励以家庭为单位来利用草场。在政府切实保障完成草原的产权初始配置，保证牧户独占自己承包草场的收益权的基础上，应鼓励牧户采取灵活多样的合作经营来共同治理草场。
  收起