土地利用总体规划的实质是什么？

    答：正确把握土地利用总体规划的实质，对搞好土地总体利用规划工作来说是非常重要的。（1）土地利用总体规划是调控土地利用的国家措施。土地利用规划是土地用途管制的依据，是国家意志的体现。
  《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度”，并规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。  严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
  ”可见，土地利用总体规划不是一项普通的技术工程措施，也不是地方性措施，而是由法律规定的调控土地利用的国家措施。将土地利用总体规划上升为国家措施，既是由我国人多地少、各业用地矛盾十分尖锐的国情所决定的，是强化土地管理的客观需要，也是我国社会主义土地公有制的重要体现。
    土地利用总体规划虽不是地方性措施，但它是各级人民政府的重要工作，是政府行为。《土地管理法》第十七条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。
  ”在政府的行政机构中，土地行政主管部门是代表政府行使土地利用规划权力、主管土地利用规划规划的职能部门。  （2）土地利用总体规划是具有法定效力的管理手段。中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发11号）指出：“土地利用总体规划具有法定效力，一经批准，必须严格执行。
  ”《土地管理法》第二十一条也规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”这些规定明确了土地利用规划所具有的法定效力。  赋予土地利用规划以法律的强制力，是由土地利用规划的性质和作用决定的。
  土地利用规划是对城乡建设、土地开发等各项土地利用活动的统一安排和部署，各项工程一旦实施，其后果很难扭转。为此，土地利用规划中的各项规定、标准和政策应当有长期的稳定性，这就要求以法律的形式将其固定下来，以克服单纯行政手段可能出现的土地利用短期行为。
    土地利用规划作为土地用途管制的依据，涉及调整土地利用中个人与社会、部门与社会、地方与中央的关系，借助法律手段强化规划的权威性和严肃性，才能有效维护土地利用的整体利益和长远利益，同时保证个人、企业和社会团体的利益。
  依法制定和实施规划，是土地利用规划和管理工作者的最基本活动。  （3）土地利用总体规划是量大面广的社会实践活动。土地是各业生产和各项建设的基本物质条件。土地利用规划关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、社会等广泛领域，具有很强的综合性和实践性。
  土地利用规划的每一个决策、每一项行动，既要符合国家的法律法规和政策规定，又要符合当地的实际。  制定规划时，要做大量的调查分析工作，搞清土地利用条件、利用现状、利用潜力和用地需求情况，实事求是地拟定规划方案，并广泛征求意见，协调各业、各部门的用地需求和矛盾；规划批准后，要做大量的实施管理工作，依据法律和规划维护和监督城乡建设、土地开发等各项土地利用活动，采取各种措施保障规划的实施。
    土地利用规划是各级土地行政主管部门的一项业务性很强的经常性工作，在土地管理各项工作中居于“龙头”和基础地位。（4）土地利用总体规划是一门综合性科学。土地利用总体规划既是一门具体的社会实践活动，也是一门融自然科学、社会科学等多学科知识在内的综合性科学。
  显然，它不仅仅要研究土地利用的自然现象和过程，更要研究土地利用的社会、经济现象和调控机理。  在过去的几十年里，土地利用规划已经从传统的技术工程学科伸展到人文科学领域，从地理学、社会学、经济学、生态学、管理学、信息学等许多学科不断吸收相关知识，充实到规划的理论和实践中。
  从事土地利用规划工作，必须具备相关的知识和综合协调能力。