如何建立我国明确的存款保险制度？

     本文系《中国金融》供新华网专稿，
    存款保险制度、中央银行最后贷款人安排与金融监管当局的审慎监管制度是维护金融安全的三道重要防线，共同构成了金融安全网。自20世纪30年代美国率先建立存款保险制度以来，存款保险制度经历了多次金融危机的考验。
  实践证明，存款保险制度对保护存款人利益、维护金融稳定发挥了重要作用。  目前全球已有90多个国家和地区建立了存款保险制度，同时也有越来越多的国家和地区开始建立存款保险制度。
   

    我国建立存款保险制度的背景 

    金融稳定是影响社会稳定的重要因素。我国政府从维护社会安定、金融安全的高度出发，历来极其重视投资者利益保护问题。  1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》指出，要建立存款保险基金，保障社会公众利益。
  1997年，全国金融工作会议提出，要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。然而，1997年亚洲金融危机爆发后，我国的金融机构积累了大量的不良资产，相当多机构被处置，为保护公众存款人的利益，政府出资救助这些问题金融机构。
    从当时的条件来看，为应对紧迫的亚洲金融危机，以及处置国内金融领域积聚的大量不良资产，建立存款保险制度的时机尚不成熟。亚洲金融危机后，我国开始进行系统的金融体制改革，对金融机构进行股份制改造、建立健全公司治理机制，加强银行业监管，在这过程中还特别注重建立问题金融机构的市场退出机制，构建金融稳定长效机制。
    2004年以来，随着金融体制改革步伐的加快，建设存款保险制度的推进工作明显加快，工作重心从理论研究、模式比较逐步转向制度设计阶段。 

    我国建立存款保险制度的现实意义 

    长期以来，为维护社会稳定，国家事实上承担了存款保险责任，对市场退出金融机构的储蓄存款仍然实行优先偿付和全额收购政策，这事实上是一种隐性的存款担保制度，它对保护居民存款人利益、维护金融稳定发挥了积极作用。
    但随着经济体制改革的深化，这一制度的弊端日趋明显，道德风险大量出现，中央银行承担的负担最终实际上转移给了纳税人和社会公众。因此，迫切需要建立符合市场经济规范的存款保险制度。
   

    建立存款保险制度可以促进银行业金融机构形成自我发展能力，建立更加合理的存款金融机构体系。  目前，我国实际上采取由国家提供隐性存款保险的做法，是有体制和历史原因的。
  近年来国家花费巨大成本对国有商业银行和农村信用社进行改革，目的是通过改革提升银行业金融机构的自我发展能力，为建立市场化风险分担机制和逐步取消国家提供的隐性存款保险创造基本条件。随着市场化改革的推进和各类银行机构市场主体地位的确立，其历史包袱已大幅消化，而且股权趋向多元化，国有资本、民营资本和外资资本共同存在，从维护公平、公正和公开的市场经济原则看，国家不宜再对我国银行业金融机构提供隐性保险。
    因此，从长远看，要积极探索包括存款保险制度在内的市场化风险分担机制，逐步建立有限补偿机制，增强市场主体的风险意识，发挥市场约束作用，形成正向激励机制。存款保险制度的引入，可以在确保金融体系安全的情况下，改变存款人对国家信用的依赖，进一步促进银行业的市场化改革，同时增强公众对中小银行的信心，解决国有银行与其他商业银行事实上不平等竞争的问题，促进中小银行健康发展，形成更加合理的存款金融机构体系。
     

    设计良好的存款保险制度可以有效防范道德风险。目前我国实行的国家隐性存款保险制度不仅增加了国家的经济负担，而且弱化了市场纪律的约束，鼓励了金融机构的高风险偏好，同时也造成了自然人与机构债权人的不公平受偿，为金融业的长期健康发展留下隐患。
  建立显性存款保险制度，用存款金融机构缴纳的保费限额补偿市场退出机构的所有存款人，不仅可以减轻政府负担，而且可以增强市场主体(特别是大额存款人)的风险意识，使其慎重选择存款机构和产品，发挥市场约束作用。
    实行强制存款保险，采取与风险挂钩的差别保险费率，辅以审慎监管，可以有效防范道德风险和逆向选择的发生。 

    建立存款保险制度可以确保广大中小存款人的利益，有助于提高公众信心。
  金融活动有着信息不对称的特性，数量众多的普通金融活动参与人可能缺乏足够的自我保护能力，有必要在设计制度时给予特别的关注与保护。  建立存款保险制度，通过设定合理的存款保险赔付上限，可以保证中小存款人在金融机构关闭时能得到及时全额补偿，显著增强存款人信心，进而有效避免因个别金融机构倒闭或突发事件而引发的存款挤提和存款搬家，防范系统性金融危机、维护金融稳定。
   

    建立存款保险制度可以规范我国金融机构的市场退出机制。  目前，我国金融机构市场退出多采取行政关闭方式，由于尚无完善的相关法律，导致金融机构关闭过程漫长，往往是退而不出，在很大程度上影响了金融稳定和社会稳定。
  建立存款保险制度，采取市场化的风险补偿机制，可以使问题金融机构顺利实现市场退出，并将其对金融体系的负面影响减少到最低程度。  

    我国建立存款保险制度的现实条件 

    国际经验表明，存款保险制度的建立需要有利的宏观经济环境、稳定的银行体系和有效的金融监管。
  各国通常都是在经济环境相对稳定时建立存款保险制度。从总体上看，目前我国建立存款保险制度的内部条件和外部环境已基本成熟。   

    我国宏观经济保持快速健康发展，金融体系运行平稳，为存款保险制度的建立提供了有利的宏观环境。
  货币信贷总量增长适度，金融机构存贷款稳定增加，基础货币平稳增长，银行体系流动性充裕。 

    银行业改革逐步深化，国有商业银行股份制改造和农村信用社改革取得了显著效果，为建立存款保险制度打下了良好的内在基础。
    2003年我国启动了新一轮的银行业改革。目前，中国银行、建设银行两行已建立了科学的公司治理框架，拥有了独立的董事会，公司治理和内部管理均有所改进，决策、内控和风险管理体系正在经历重大变革。
  工商银行的改革也在积极推进，财务重组工作基本完成，公司治理及内部管理各项改革已经启动。  农业银行也在积极做好改革的各项准备工作。目前，国有商业银行改革成效开始显现，其财务状况明显改善，资本充足率大幅提高，不良贷款率显著下降，公司治理和内部管理都发生了积极变化。
  与此同时，多数股份制商业银行已经上市，城市商业银行正在进行重组，农村信用社各项改革工作也取得明显成效，2004年末，农村信用社首次实现扭亏为盈，结束了连续10年亏损的局面。  经过上述一系列改革，当前我国金融机构清偿性风险已大大降低，以资本充足率管理为核心的风险防范体系正逐渐完善，风险管理和内控水平正在加强，为建立符合我国国情的存款保险制度创造了条件。
   

    金融法制体系逐步完善，为存款保险制度的建立和运行提供了法律保障。1993年我国金融体制改革后，金融立法进入了一个快速发展的阶段。  目前，我国已形成以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《票据法》、《证券投资基金法》、《信托法》、《担保法》、《公司法》以及即将出台的新《企业破产法》等法律为主干、以比较多的金融类行政法规为补充、以大量的部门规章为主要内容的金融法律体系。
    这些法律和行政法规的内容，涵盖了货币政策制定、资本市场运行、金融监管、外汇管理、平等金融主体之间的民事行为规范、金融法律责任等各方面。由此，我国金融法律体系的框架已基本建立。
   

    我国银行业会计准则不断改进并与国际接轨，银行机构的会计处理得到规范，会计报告趋于真实，信息披露质量和透明度提高。  资本市场对上市银行建立现代银行制度的约束和促进作用增强。
   

    银行业监管制度逐步完善，一些新的监管理念和模式得到引进，监管手段趋于规范，推动商业银行充实资本、建立完善治理结构、加强风险管理，金融安全网开始部分发挥作用。 

    把握有利时机　加快建立存款保险制度 

    如前所述，存款保险制度的建立需要良好的宏观经济环境作为依托。
    建立时机的把握是决定一国存款保险制度成败与否的重要因素之一。国际成功经验表明，在经济衰退或经济危机时是不宜建立存款保险制度的。如果我们在亚洲金融危机时建立存款保险制度就是不明智的选择，那样只会适得其反，加剧系统性金融危机。
  较好的做法是选择在经济处于景气周期时建立存款保险制度。  当前，我国建立存款保险制度的内部条件和外部环境已基本成熟，正是建立存款保险制度的有利时机。经济运行是有周期的，如果错过了经济发展的大好时机，一旦经济紧缩出现大量问题银行时再考虑建立存款保险制度，就为时已晚。
   

    尽管我国经济目前仍处于转轨时期，一些市场经济的法律制度环境还在不断建立和完善过程中，但经济转型的长期性决定了不能等金融体制改革都完成后再建立存款保险制度。  当务之急是尽快建立一个机制，将隐性的存款保险制度转为显性，加强对存款机构的市场约束，逐步减少国家承担的金融机构市场退出成本。
  当然，由于历史的原因，我国存款类金融机构要消化的历史包袱较重，盈利水平还不高，因此，我国建立存款保险制度需要有一个过渡期。在过渡期内，为避免对银行业经营业绩影响过大，存款保险基金不可能根据赔付需要收取大量保费，在很大程度上仍需要依靠中央银行或中央财政的支持。
     

    总之，我们应抓住当前有利时机，深化金融改革，加快建立存款保险制度，以进一步完善金融安全网，更好地促进金融业持续健康发展。
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