粮食安全是个什么概念?媒体多次提到粮食安全,是出于什么考虑?
对话背景
国以民为本，民以食为天。我国历来高度重视粮食安全问题，将其视为关系国计民生、国家安全、社会稳定的头等大事。党的十五届五中全会决议首次明确提出：要建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系;党的十六大提出：加强农业基础地位，保护和提高粮食综合生产能力;十六届三中全会提出：实行最严格的耕地保护制度，保证粮食安全;十六届五中全会进一步明确提出：稳定发展粮食生产，确保国家粮食安全。 胡锦涛总书记最近明确指出：“粮食安全这根弦什么时候都不能放松，必须坚持粮食供给基本立足国内的方针。”温家宝总理也强调指出：“粮食始终是经济发展、社会稳定和国家自立的基础，任何时候都不能出现闪失...全部
对话背景
国以民为本，民以食为天。我国历来高度重视粮食安全问题，将其视为关系国计民生、国家安全、社会稳定的头等大事。党的十五届五中全会决议首次明确提出：要建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系;党的十六大提出：加强农业基础地位，保护和提高粮食综合生产能力;十六届三中全会提出：实行最严格的耕地保护制度，保证粮食安全;十六届五中全会进一步明确提出：稳定发展粮食生产，确保国家粮食安全。
胡锦涛总书记最近明确指出：“粮食安全这根弦什么时候都不能放松，必须坚持粮食供给基本立足国内的方针。”温家宝总理也强调指出：“粮食始终是经济发展、社会稳定和国家自立的基础，任何时候都不能出现闪失”。
这充分表明我们党和政府对粮食安全问题的清醒认识和高度重视。本报记者就粮食安全的本质定义和我国粮食安全存在的隐患以及推进我国粮食安全建设的财政对策等问题采访了江西省财政决策咨询研究中心副主任曾纪发。
专家简介
曾纪发，1953年生，经济学研究生毕业，高级会计师，江西省财政决策咨询研究中心副主任，江西省统计学会常务理事，江西省财政学会秘书长，中国管理科学研究院特约研究员，中国上市公司独立董事。
主要研究方向为财政经济理论与政策、农村经济政策和农村财政政策。主要著作有：《农村财政理论问题研究》、《地方财政发展战略研究》等。发表专业论文 120多篇，23年来共获16项省级以上奖项。
概念与指标
记者：俗话说，民以食为天。
我国政府历来高度重视粮食安全问题。那么，“粮食安全”是一个什么概念?
曾纪发：安全是相对不安全或危机而言的概念，其具体的表现则是一种状态。作为一种状态，其中的因素不外乎是安全因素和不安全因素两种。
因为任何时候都不能假定安全因素为百分之百而不安全因素为零，或者相反。所以通常所说的安全状态实际上就是以安全因素为主的一种动态平衡。如果不安全因素上升，甚至超过了安全因素，原来的安全状态也就变为危机状态或危险状态。
粮食安全就是以安全因素为主的、相对稳定平衡的、能够基本满足人类生存与发展需求的一种粮食供求动态平衡情形。
“粮食安全”的概念是怎样提出来的?
曾纪发：和任何事物一样，“粮食安全”也是一个不断发展和完善的概念。
1974年11月，联合国粮农组织(FAO)在世界粮食大会上提出关于粮食安全的概念，即“保证任何人在任何时候，都能得到为了生存和健康所需要的足够食物”。1983年4月，FAO对粮食安全概念进行了修改，提出粮食安全的目标是“确保任何人在任何时候既能买得到又能买得起其所需要的基本食品”。
1996年11月，第二次世界粮食大会通过的《罗马宣言》和行动计划，又对“粮食安全”的涵义作了第三次表述：“只有所有人在任何时候都有能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活膳食需要和食物喜好时，才实现了粮食安全。
”这个定义包括三个方面的内容：一是要有充足的粮食(有效供给);二是要有充分获得粮食的能力(有效需求);三是有效供给和有效需求这两者的可靠性。这三者中缺少任何一个或两个因素，都将导致粮食不安全。
目前，FAO的概念已为联合国、世界银行等国际机构以及一些政府和研究机构所普遍认同和采用。
粮食安全包括哪些内容?
曾纪发：粮食安全可以分为四个层次，即世界粮食安全、国家粮食安全、家庭粮食安全和个人营养安全。
国家粮食安全是核心层次。作为国家粮食安全，从本质上讲，就是指一个国家满足粮食需求以及抵御可能出现的各种不测事件的能力，其决定性因素是粮食生产及消费的能力和水平，同时和国家经济发展水平及外贸状况有着密切的联系。
国家粮食安全应当包括以下几个方面：一是物质保障能力和水平。包括粮食生产自给能力、进口能力和储备能力等;二是消费能力和水平。包括粮食的有效需求总量以及与经济发展水平和人们的收入水平相适应的消费结构和消费偏好等;三是保障粮食供给的途径和机制。
包括粮食流通体制和供应机制，以及与人们的收入水平相适应的价格政策等。从20世纪70年代初到80年代中期，努力促进各国的粮食安全，成为保障世界粮食安全的基础，其重点是确保国家粮食供应，努力实现国家粮食生产的安全、粮食流通的安全和粮食消费的安全。
到80年代中期，形成了“家庭粮食安全”的新概念，强调“每一个家庭都有获得粮食的能力”。这就把争取粮食安全的活动，延伸到消除贫困的领域;到90年代初期，FAO和世界卫生组织提出了“在提高全民营养认识的基础上，注意营养安全，确保所有的人们都能持续地做到营养充足”。
把粮食安全和营养问题直接联系起来，使营养安全成为粮食安全的一个重要组成部分。在上述四个层次中，国家粮食安全目标的实现，对于家庭粮食安全和个人营养安全具有保障作用，对于世界粮食安全也是一个直接贡献。
粮食安全有哪些标准?
曾纪发：国家粮食安全指标是粮食安全的评价标准，FAO提出了三个基本标准，第一个标准就是国家粮食的自给率必须努力达到95%以上(即粮食生产上的安全);第二个标准是人均粮食应达到400公斤(即粮食消费上的安全);第三个标准是粮食的储备(粮食库存)应该达到本年度粮食消费的18%，14%为警戒线，低于14%为粮食紧急状态(即粮食流通上的安全)。
衡量一个国家粮食安全与否，一般应以粮食库存安全系数为主，在此基础上，还应考虑粮食产量波动系数、粮食外贸依存系数、人均粮食占有量和贫困人口的温饱状况等项指标。我国理论和实践部门研究认为，中国的粮食安全指标主要有5个：一是粮食库存安全系数：稳定在20%—25%左右为宜。
粮食年末结转库存量保持在1000—1250亿公斤;二是粮食产量波动系数：粮食产量波动系数也在一定程度上反映了一个国家的粮食安全水平。我国粮食产量年波动幅度应稳定在2%左右。粮食常年生产能力应该保证在4850亿公斤以上，“十一五”时期保持在5000亿公斤较为理想;三是粮食外贸依存系数：保持在5%左右。
中国本世纪前10年粮食(谷物)年进口数量宜在250亿公斤左右。如果国内需要和客观条件允许，外贸依存系数可在适度范围内提高;四是人均年粮食占有量：保持在385——400公斤。1996年《中国的粮食问题》白皮书曾预测，2000年我国人均粮食占有量 385公斤。
而2000年实际占有量为376公斤，2005年实际为372公斤。研究表明，人均粮食370公斤就能够基本满足目前的食品消费需要。但是，经合组织(OECD)和FAO认为，随着居民收入增加和粮食贸易进一步发展，2006——2015年全球人均粮食消费量将继续提高。
因此，人均400公斤这一数值仍可以作为国家调控粮食安全的基本参考线;五是贫困人口粮食安全的最低要求：一要保证温饱。FAO认为人体最低热量摄入标准为每人每天2100大卡(其中粮食每人每年220公斤)。
不能使贫困人口饥饿，并努力使他们共同享受发展成果;二要保证社会稳定，不能因粮食问题影响社会安定和谐。此外，间接粮食消费量在粮食总消费量中的比重也是衡量一国粮食安全的间接指标。直接性消费(即口粮)比重下降，而间接消费(包括饲料、工业用粮等)比重上升，说明该国粮食安全水平提高。
记者：
问题与考验
记者：近几年来，中央连续下发了3个1号文件，支持粮食发展的政策力度不断加大。那么，我国的基本粮情是怎样的?
曾纪发：粮食安全的核心是供给问题，而供给的核心是生产问题。
党中央、国务院高度重视粮食生产，中央支持粮食稳定发展的政策框架基本建立，各地政府和农业部门狠抓政策落实，极大地保护和调动了农民的积极性，粮食生产出现了重要转机。2004年粮食总产量达到9389亿斤，增产776亿斤，是新中国成立以来粮食增产最多的一年;2005年总产量达到9680亿斤，又增产291亿斤;2006年预计粮食总产量可达到9800亿斤以上，再增产120亿斤左右。
尽管这几年粮食丰收，但总体上仍是产不足需，且属于恢复性增长，相比1998年的10246亿斤还差446亿斤。我国粮食的供需矛盾已由“九五”时期的偏松平衡转变为偏紧平衡，这是基本粮情。从长远看，由于粮食生产是一个复杂的系统工程，牵涉方方面面，受市场风险、自然风险双重威胁，尤其受耕地与淡水资源匮乏、科技难有新的重大突破、粮食价格走低风险以及巨量人口不断增长的影响，粮食持续增产难度加大，粮食安全存在一些隐患，粮食安全形势面临严峻考验。
记者：为什么说我国粮食安全存在隐患，粮食安全形势面临严峻考验?我国粮食安全面临着怎样的问题和严峻考验?
曾纪发：首先，耕地面积减少的趋势不可逆转。耕地是农业产业中最关键的市场要素，是决定粮食供给的基础。
2003年，中国人均耕地面积为1。43亩， 2005年下降到1。4亩，只占世界平均水平的40%。2007年“人均1。4亩耕地”的防线将失守。近20多年来，耕地不断减少，并逐渐形成不可逆转的趋势，正不断逼近安全的底线。
据统计，1986—1995年间，我国建设占地共减少耕地1。45亿亩，相当于韩国耕地总量的4倍。1996—2005年间，我国耕地从19。5亿亩减至18。3亿亩，又减少1。2亿亩，平均每年减少1333万亩，每年减少幅度在0。
5%以上。而粮食播种面积也呈下滑趋势，自2000年以来，粮食种植面积削减了5000万亩以上，到2003年跌至不足15亿亩的谷底。近3年来虽然耕地迅速下滑的趋势有所遏制，但逐年减少的趋势难于逆转。
随着经济社会发展以及工业化、城市化的逐步推进，我国将继续面临较大的耕地占用压力。今年9月发布的《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划》，在主要应该达到的30个量化指标中，到2010年“粮食播种面积不低于1。
0333亿公顷”(15。5亿亩)成为约束性指标。2005年我国粮食播种面积大约是1。0428亿公顷，今后5年递减幅度每年要控制在0。18%以内，即每年只能减少19万公顷。但是，中央每年批准的各省市建筑需要占据耕地用地为26。
7万公顷，而各省市每年向中央报批的建筑用地需求为80万公顷;退耕还林的实施每年大约占用耕地120万公顷，压缩80%后每年也需占用24 万公顷(2005年生态退耕达39。7万公顷)。最近制定的《全国土地利用总体纲要》提出，力求守住国务院要求到2020年的18亿亩耕地保有量底线。
而资料显示，2005年我国现有耕地为18。3亿亩。如果2020年耕地保有量保持在18亿亩，则意味着15年内只有0。3亿亩耕地可转为建设用地，即平均每年200万亩。而仅2005年,全国耕地净减少542。
4万亩。耕地面积逐年减少的趋势不可逆转，国家耕地递减控制指标存在突破的现实可能。
第二，淡水资源匮乏的矛盾日益突出。水是农业的命脉，我国每年用水总量约5500亿立方米，农业用水量占整个用水总量的70%以上。
一方面我国水资源总量不足，人均占有资源量为2185立方米，仅为世界平均水平的27%，正常年份全国缺水量400亿立方米，相当于全国年总用水量的8%左右，预计到 2030年我国人均水资源量接近严重缺水国家的国际标准。
另一方面我国对水资源的开发利用程度很低，且浪费比较严重。有关资料显示，全国地表水开发利用率仅为总水量的15。9%，农业节水灌溉面积占有效灌溉面积的35%，灌溉水有效利用系数仅为0。45左右，而发达国家节水灌溉面积比例都达到了80%以上，有的国家达到90%。
灌溉水有效利用系数在0。7——0。8之间。由于灌溉水有效利用率不足，我国平均每生产1斤粮食耗水1吨，是先进国家的3倍。目前农村水利基础设施薄弱，全国灌溉面积中有1/3是中低产田，大型灌区的不少骨干建筑物损坏，大型排灌泵站老化损坏率较高。
更为严重的是，全国已有 1000万公顷(1。5亿亩)农田遭受不同程度的污染，污水灌溉的农田面积已占灌溉总面积的7。3%，且呈上升趋势。
第三，农业自然灾害的影响趋于频繁。中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，在5000年的农耕文化史中，农业生产曾遭受了各种各样自然灾害的侵袭。
中国的自然灾害的灾域之广、灾种之多、灾情之重也是世界罕见的。自然灾害的频繁发生给农业经济的发展造成极大的危害。据多种调查资料分析表明，上世纪60——90年代，自然灾害对粮食的减产幅度多年平均为5%，棉花减产达25%，油料减产达15%左右。
成灾面积占受灾面积48%，抗灾率仅为52%。近几年因自然灾害造成的粮食减产损失每年都在300亿公斤左右。总体上看，我国地域辽阔，农业自然灾害频繁，具有一定周期性和区域性，损失概率高，受灾涉及面广，可测性和可控性差，防灾防损和施救难度高，这是制约粮食安全的一个重要因素。
第四，农业科技难有新的重大突破。提高粮食综合生产力有三条基本途径：扩大面积、增加复种和提高单产。我国耕地面积逐年减少的趋势不可逆转，依靠扩大耕地面积显然是不现实的;我国耕地复种系数已达到1。
5(美国和欧盟仅为 0。88)。耕地受光温资源的制约，再增加复种指数，潜力有限。只有通过科技进步提高粮食单产，才是我国粮食安全的根本出路。从上个世纪90年代的情况看，我国粮食单产提高幅度不大。
1990——2001年12年单产提高幅度仅7。5%，年递增0。6%。近几年来，国家和农户加大投入力度，尤其增加化肥农药等生产资料投入，使粮食单产有了明显提高。目前，我国不仅是世界上最大的化肥生产国和消费国，而且已经成为世界上平均施肥量最高的国家。
2005年我国谷物平均产量已达345公斤/亩，比世界平均217公斤/亩高出58%。虽然粮食单产较高，但农业污染严重。如果继续通过加大化肥农药的投入来争取高产，将进一步恶化生态环境，得不偿失;我国杂交玉米、矮败小麦、转基因抗虫棉等一批突破性科技成果的研发和推广应用，使主要农作物良种覆盖率已达到95% 以上，再提高良种覆盖率也难以为继;我国精确栽培水稻亩产创世界新记录，适宜地区亩产突破600公斤，最高亩产可达1287公斤，正在逼近世界亩产极限，但难于大面积推广应用;尤其是我国粮食生产领域科技储备不足，技术推广队伍不稳，粮食生产新技术、新品种、新模式更新推广速度较慢，直接制约着粮食生产科技水平的发挥。
第五，粮价走低带来的负面影响加重。粮食价格走势是粮食供求状况变化的轨迹。粮食市场十分接近于经济学所说的“完全竞争市场”,粮食供大于求时,粮价趋于下降;粮食供小于求时，粮价趋于上升。
而相对于总消费品价格，粮食价格呈历史性下降趋势。中国目前的粮食价格已经远远超过国际市场粮价。从美国进口的粮食到岸价格，要低于国内粮食价格的20%，由于整个20世纪90年代期间世界粮食价格指数的下降，并从1999年初开始保持了这期间的最低水平，这就封住了国内粮食价格上扬的空间。
据统计分析，全国粮食的平均出售价格，1995年为1。5元/公斤，但到2000年已下降到不足1元/公斤，随后几年粮食价格有所回升，但仍然只相当于1995年的价格水平。粮食生产成本不断上升，而粮食价格不升反降，粮食生产的比较效益长期偏低，造成“谷贱伤农”，严重挫伤农民种粮积极性。
第六，市场需求刚性增长制约粮食安全。粮食生产除受以上自然、技术因素影响外，还受到生产管理体制、流通体制、价格政策、人口增长、市场需求等社会经济因素的影响和制约。尤其是人口增长和市场需求，已经成为制约粮食安全的重要因素。
当前和今后十几年，中国人口仍将以年均800万—1000万的速度增长，人口总量高峰将出现在2033年前后，达15亿左右。按人均消费400公斤推算， 2010年粮食需求5。48亿吨，2020年为5。
84吨。最近发布的《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划》提出，“十一五”期间粮食综合生产能力达到5亿吨，并将其定为必须达到的刚性指标。按此规划测算，2010年我国粮食缺口为0。48亿吨，占粮食总消费量的8。
8%，我国目前提出的粮食自给率 95%的目标将被突破。假定2010年和2020年的人均直接和间接消费粮食的数量稍有提高，分别增加到405公斤和410公斤，人口增长率按0。6%计算，则中国2010年的粮食总需求量将达到5。
5亿吨，2020年的粮食总需求量预计接近6亿吨。根据各种资料数据测算，未来15年中国粮食的需求总量将持续增长，国内粮食生产将难以满足需求的快速增长，产需之间存在较大缺口，粮食的进口依存度将继续上升。
因此，从长期看，巨量人口增长带动的粮食刚性增长问题将对我国粮食安全形成严峻考验。
对策与建议
记者：应该说，我国确保粮食安全的任务非常艰巨。
曾纪发：是的。确保粮食安全，离不开高效的政府管理，离不开科学技术的支撑，离不开公共财政的大力支持。
我国人均GDP超过1700美元，城镇化率达到 40%以上，农业增加值占国内生产总值的比重下降到12。4%，全国财政收入突破3万亿元大关。在这种情况下，国民收入分配格局有条件更多地向农业和农村倾斜，各种资源有希望更多地投向农业和农村领域。
财政部门应当充分发挥职能作用，清醒认识和准确把握农业经济规律、粮食安全规律和粮食易下难上的发展特征，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业农村投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制，逐步提高农业支出占财政总支出比重。
运用市场经济手段，改革财政支农方式，强化支农资金管理，提高资金使用效益，继续支持推进粮食综合生产能力增强行动，促进粮食稳定发展和农民持续增收，实现我国粮食安全的基本目标。
记者：对此，您认为哪些建议和对策是积极有效的?
曾纪发：第一，支持耕地保护政策，遏制耕地下滑趋势。
“要实行最严格的土地管理制度来保护土地”。坚决贯彻执行《基本农田保护条例》，切实保护基本农田，做到数量不减，质量不降，用途不变。在此基础上，努力提高复种指数，使粮食播种面积稳定在15。5亿亩以上。
要编制国家土地利用总体规划，实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。财政部门要抓紧落实三项措施：一是加快出台针对别墅类低密度土地利用建设的物业税(财产税)。
以税收的杠杆作用抑制已经初露端倪的“郊区化”现象，制止少数地方干部和富裕阶层直接向城郊、风景区农户购买农房的行为。二是抓紧出台《土地出让金收支管理办法》，要适时调整提高新增建设用地“两税一费”征收标准，应将新增建设用地有偿使用费和耕地占用税各提高一倍，城镇土地使用税提高两倍，以加大城镇规模扩张的经济约束。
土地出让金总额的15%必须用于农地复垦和土地整理开发，土地出让金将全额纳入地方财政预算，实行“收支两条线”，并接受地方人大的监督。三是抓紧制定耕地保护和开发并重的财政税收激励约束政策。
第二，支持农田水利建设，改善灌排保障能力。
灌溉排水对于我国农业生产具有特殊意义。灌区以占全国45%的耕地，生产了全国70%的粮食、80%的商品粮、90%以上的经济作物，说明了灌溉排水在我国农业生产中占有的举足轻重的地位。“十一五”期间，我国要新增节水灌溉工程面积1。
5亿亩，净增有效灌溉面积3000万亩，灌溉有效水利用系数由0。45提高到 0。5，即灌溉水利用率再提高11%。实现上述目标，可以新增粮食生产能力250亿公斤。为了保证上述目标的实现，必须抓好以下三点工作：一要努力提高农业基建投资占全部固定资产投资的比重。
政府运用财政手段在农田保护、水利、病虫害控制、生态环境治理、产业结构调整、农业科研、技术推广与咨询等方面的投资，属于农业支持(绿箱政策)范围，符合WTO农业协议规则，可以加大投入力度。二要大幅度增加农田水利专项投入。
鉴于我国农业水利投资欠账太多，中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模要扩大，建议2007年由2006年的6亿元增加到30亿元，以后逐年增加，各省也要相应增加补助资金规模;要调整国家农业综合开发资金的投资结构，加大对中型灌区骨干工程的投资比例，建议将国家农业综合开发资金用于重点中型灌区骨干工程的规模，由目前每年1。
5亿元增加到10亿元;要增加对大型灌区骨干工程节水改造投资规模，建议将该项工程建设的中央投资规模，由目前每年平均15亿元增加到30亿元。三要把加大政府投入与增加农民劳动积累结合起来，充分利用农村劳动力资源丰富的优势，组织和引导农民尽可能增加劳动积累。
第三，支持农业科技创新，挖掘粮食生产潜力。“十一五”时期，要依靠科技进步、改善耕地质量、提高单产水平，充分挖掘现有资源的增产潜力。目前，我国同一类型地区粮食单产水平悬殊，高的亩产500—1000公斤，低的只有200—300公斤。
同时，与世界农业发达国家相比，我国粮食单产水平仍有差距。通过实施“沃土工程”改造中低产田、兴修水利、扩大灌溉面积、推广先进适用技术等措施，可逐步使亩产提高50—100公斤。同时，要坚持科技兴粮，力争到2020年使科技进步对农业的贡献率提高到63%;力争今后5—15年我国粮食亩产每年增长1%;力争平均每年粮食综合生产能力提高50亿公斤。
财政部门要加大支持粮食科技创新的力度，集中力量，集中资金，重点突破。
第四，支持粮食价格改革，提高粮食比较效益。在目前情况下，我国一方面要积极实行农业财政支持政策,建立健全农业支持与保障体系，提高我国农产品的国际竞争力。
另一方面要继续实施种粮直补、良种补贴、农机购置补贴、农资价格综合补贴等，保护农产品价格的合理水平，逐步完善粮食价格政策和农业补贴制度。
第五，支持农业政策性保险，构建粮食安全屏障。农业科技、农业投入、农业保险是现代农业可持续发展的三个关键要素。
我国从2004年开始在各地积极探索新的农业保险经营模式，目前主要有上海的“安信模式”(政府财政补贴推动、商业化运作)、浙江的“共保体”模式(市场运作，政府兜底)、黑龙江的“互助制模式”和法国安盟保险公司的“安盟模式”等。
我国政府迄今并没有正式承诺给予农业保险补贴。在上海、浙江等少数经济发达地区，政府财力雄厚，政府补贴不成问题。在欠发达地区农业保险试点中，政府补贴明显不足，这是制约农业保险发展的关键。为此，政府和财政金融部门要着力推进以下工作：一是推进农业保险立法进程。
必须制定一部专门的《农业保险法》，确定其基本法律依据，使农业保险有法可依。二是加大各级财政扶持力度。三是科学确定农业保险费率和财政负担率。在全国开展农业保险的公司其农业保险赔付率高达88%，大大超过了65%至 70%的农业保险盈亏平衡点。
因此要重新科学确定保险费率。四是实施农业保险业务税收减免政策。政府需要对农业保险企业实施税费优惠措施，以减轻其经营负担;对农业保险经营主体的盈余，可在一定期间内减免所得税，所减免的税收转入专项农业保险基金;并允许经营主体从税前经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，以增加经营主体的资金实力。
五是加大对农业保险的信贷支持。
第六，支持粮食主产区建设，加大生产扶持力度。随着农业种植结构调整力度的不断加大，我国余粮的省份越来越少，缺粮的省份逐年增加。20世纪50年代我国余粮省份为21个，目前已不到15个。
在这种态势下，保障粮食安全的关键是保住主产区。我国13个粮食主产省(区)，耕地面积占全国的65%，有效灌溉面积占71%，粮食产量占70%以上，商品粮占80%以上。 2005年粮食收购量占全国总量的94%。
可见，主产区发展粮食生产是保障国家粮食安全的关键。抓好粮食主产区这一块，就掌握了全国粮食安全的主动权。
在整体布局上，国家应对粮食主产区和主销区重新界定，并赋予新的内容，明确粮食主产区与主销区的粮食安全责任，理顺主产区与主销区的利益和供求关系。
在各项支农政策上，对粮食主产区实施重点倾斜、重点保障。在粮食购销上，要加强主产区和主销区粮食购销合作，鼓励销区粮食企业到产区建立粮食生产基地、加工点，开办公司;鼓励主产区粮食企业到销区开办市场，租库移储，把粮库建在销区，双方建立丰歉保证，利益共享，风险共担。
在人才培训上，要大力实施人才强农战略，加强主产区新型农民培训，引导开展“百万农民科技培训”，培训大批农村实用技术人才，造就一批新型农民和种田能手，大力提高广大农民的科技文化素质。收起
