公共政策的特点

判断题在公共政策终结的对象中，公

第一节　　公共政策评估概述 　　一、政策评估的含义 　　政策评估是政策运行过程中的重要环节之一。一个完整的政策过程，既需要科学合理的制定和有效的执行，还需要对政策执行以后的效果进行评判，以明确政策的价值，这一功能，就需要政策评估来发挥了。 但究竟什么是政策评估，学术界一直众说纷纭。第一种观点认为政策评估重点是对政策方案的评估。持这观点的学者将政策评估看做一种分析的过程，其目的在于比较、分析各种不同的政策方案，指出每个方案的可行性以及相对的优缺点。 有学者指出：“评估是一个过程，这个过程要确定重要的决策范围，选择适当的资信，搜集与分析资信而作成有用的摘要资料，提供决策者抉择适当的政策方案...全部

  第一节　　公共政策评估概述 　　一、政策评估的含义 　　政策评估是政策运行过程中的重要环节之一。一个完整的政策过程，既需要科学合理的制定和有效的执行，还需要对政策执行以后的效果进行评判，以明确政策的价值，这一功能，就需要政策评估来发挥了。
  但究竟什么是政策评估，学术界一直众说纷纭。第一种观点认为政策评估重点是对政策方案的评估。持这观点的学者将政策评估看做一种分析的过程，其目的在于比较、分析各种不同的政策方案，指出每个方案的可行性以及相对的优缺点。
  有学者指出：“评估是一个过程，这个过程要确定重要的决策范围，选择适当的资信，搜集与分析资信而作成有用的摘要资料，提供决策者抉择适当的政策方案之基础。”很明显，该观强调的是对政策方案的评估，强调政策本身的价值。
  第二种观点认为政策评估的着眼点应是政策效果。认为“政策评估就是对政策的效果进行的价值判断”。持这种意见的学者认为，政策评估的主要作用在于鉴定人们所执行的政策是否达到了目标上的效果，确认政策对、问题的解决程度和影响程度，并运用研究设计的原则，通过对政策效果的分析和透视，识别政策效果的成因，分析某种效果是政策本身的作用还是其他因素所致，以此来实现强化优势政策的效果。
  评估政策效果当然也要涉及政策方案和政策执行诸多方面，但是政策评估的侧重点应该是政策效果。 　　还有一种观点认为政策评估是对政策整个过程的评估，既包括对政策方案的评估，还注重对政策的执行以及政策结果的评估。
  持这种思想的学者认为，政策评估作为社会科学活动。是“有系统地应用各种社会研究程序，搜集有关的信息，用以论断政策概念化与设计是否合理完整；掌握政策实际执行的情形，是否偏离既定的政策方向；指出社会干预政策的效用。
  ”政策评估要求评估者运用各种不同的社会研究方法，以搜集有效的、可靠的信息资料，对政策运行的全过程进行全面的研究与分析，以求得对政策有一个全面合理的认识。 　　本书对政策评估的界定是：所谓政策评估，就是依据一定的标准和程序，通过考察政策过程的各个阶段、各个环节，对政策实施后的效率、效能、效益及价值进行检测和评价，以判断政策结果实现政策目标的程度。
   　　二、政策评估的类型 　　（一） 外部评估与内部评估 　　从政策评估的人员构成及其在政策过程中所处的地位来看，政策评估可以分为外部评估和内部评估：外部评估是指政策系统外的评估者所进行的评估。
  有各种外部评估者自己组织的评估。也有的是评估者接受有关单位的委托而进行的。内部评估是指政策系统的内部的评估者所进行的评估。政策系统内部的评估者可以是政策的制定者和执行者，也可以是政策机构中的专职评估人。
   　　（二） 正式评估和非正式评估 　　从政策评估的活动方式分类，政策评估可分为正式评估和非正式评估。 　　正式评估指事先制定出完整的评估方案，由确定的评估者严格按照规定的程序和内容进行。
  正式评估是主要的评估方式。由于正式评估需要高素质的评估人员，科学的评估手段和充足的评估资金，所以，能比较客观全面地反映政策效果，成为政策部门考察政策的可靠依据。 　　非正式评估指没有严格的专门组织机构，评估主体、评估形式和评估内容也没有固定化，但最后仍有某些评估结果的评估。
  非正式评估的形式具有多样性。实际的评估活动大量属于非正式评估。非正式评估简单易行、方式灵活，具有广泛的应用性。通过非正式评估，不但可以全面了解政策的实际效果，还能够吸引社会各阶层的人士参与评估活动，加强公民的参与意识。
  非正式评估的缺点是：由于评估者掌握的信息相当有限，再加上缺乏科学的程序和方法处理相关信息，因而所得结论难免粗糙，甚至以偏概全，有失客观公正。 　　（三）事前评估、执行评估和事后评估 　　根据评估活动是在政策执行之前、之中还是之后，可以将政策评估分为事前评估、执行评估、事后评估，而评估的立足点都是政策效果。
  事前评估是在政策执行之前所进行的评估，所以又称之为预评估。所谓“预”，是因为政策效果尚未产生，因此，预评估是一种带有提前预知的评估。这种预测在原有政策效果的基础上，根据已有经验进行的推测，运用现代科学技术，尤其是电子计算机，使人们在政策执行以前就能对政策的效果作出有效、准确的估计，使事前评估成为可能。
  由于事前评估是在政策执行以前完成的，因此，通过预测政策效果，可以找出政策制定中的某些缺陷，及早采取措施，尽可能将政策的负面影响减少到最低限度。比如一项央行调整存款利息的政策，在实施前进行合理的评估，才能把握住实施后对经济的影响。
   　　执行评估是对政策执行行为进行的系统地分析和评价。任何政策只有经过执行才能知道影响和效果，虽然政策执行过程没有结束，但是政策只要付诸实施，它的效果和影响就会表现出来。执行评估就是具体分析政策在实际执行过程中的反映。
  准确地反映出政策的执行效果，并根据实际情况，及时采取有针对性的措施，以更好地达成政策目的，在政策评估中，执行评估占有重要的地位，它甚至直接关系到政策的成败。只有从动态中了解政策执行的情况，才能全面地、正确地评估政策的影响和效果。
  由于执行评估是在政策执行中进行的，执行活动尚未结束，政策执行者可以通过评估结论，尽早调整执行策略和方法。事实上执行评估也可视为是一种政策控制行为。 　　事后评估是政策执行活动完成以后所进行的评估。
  事后评估的结论是关于政策价值的最终反映，对政策过程以及政策系统的改进具有根本性的作用，因此是最重要的一种评估方式。事后评估主要包括政策影响评估和政策效益评估。 　　三、政策评估的作用 　　政策评估是对政策实施后的效率、效能、效益及价值所进行的综合评价，它可以证实一项政策的成功与否，它关系到一项政策的去向问题。
  因此，政策评估是政策运行的重要环节，它无论是对政策的制定还是对政策执行，都有着极为重大的作用。 　　（一）政策评估是合理配置政策资源的基础 　　由于资源的有限性，政策决策者和执行者都应该考虑如何以有限的资源获得最大的效率，这就要求政府主管部门在不同的政策投人中，必须合理地配置政策资源。
  合理配置政策资源，一是可以防止执行人员出于局部利益的考虑而采取不恰当的投入；二是可以使决策者站在整体利益的高度，使有限资源发挥最大效能。要合理配置政策资源，只有通过政策评估才能确认每项政策的价值，并决定政策资源配置的比例关系和优先顺序，以寻求最佳的整体效果。
   　　（二）政策评估是决定政策去向的依据 　　政策过程本身就是个不断变化的过程。政策执行了一段时间后，政策决策者必须根据实际情况，决定政策的发展方向。而政策评估，正是作出这种决定的主要参考，是政策变迁的基础。
  政策的去向或者说政策的变迁一般可分为三种情况： 　　政策革新。政策决策者针对政策执行中遇到的新情况、新问题，通过经验的总结和认识的深入，适时地对原有政策作出一些调整与改动。 　　政策延续。
  政策目标尚未达到，而实践证明原定政策又是有效的，这时，政策以原有的方式、性质和任务继续执行。 　　政策终结，即：对原定政策完全停止执行。政策终结又分为两种情况：一是政策环境发生某些突变，或政策执行不利于问题的解决，若继续执行原定政策，就会使问题更加严重，必须制定新政策来替代。
  无论选择上述哪一种政策动向，都需要对政策执行的实际效果进行全面、有效的分析，才能作出正确的决定。二是政策目标已得到实现，原定政策已没有继续存在的必要。 　　（三）政策评估是重新确定政策目标、制定新政策的必要前提。
  从政策的连续性来看，任何一个新的政策方案和新的政策目标都不是孤立产生的，它总是以原定政策及其执行效果为基础。上述政策革新和政策终结的情况，都从不同程度和不同方面为确定新的政策目标和新的政策方案提供了前提条件和方向。
  必须对原定政策的执行结果，政策环境的发展变化，政策目标的选择方向，进行统一综合而系统地分析与评估，才能制定和执行新的政策。 　　（四）政策评估是实现政策科学化、民主化的必由之路。在现代社会中，运用政策来指导、调整社会生活和社会生产已成为国家管理活动的一个重要方面。
  实践证明，随着社会生活和政府活动的日益复杂化，政策的科学化已经越来越重要，传统的经验型政策已远远落后于现代政府管理的实际需要，必须由经验决策转变为科学决策，而政策评估正是实现政策科学化的惟一出路。
   　　第二节　公共政策评估的标准和过程 　　一、公共政策的评估标准 　　政策评估是对政策方案之间以及政策方案与政策结果之间所做的比较，而任何比较都是根据特定的标准进行的。政策评估就是依照特定的标准，对政策进行衡量、检查、分析和评价，以判断其优劣的活动。
   　　评估标准是指依据政策目标设立的可供比较的指标或准则。评估标准的设立须客观地反映社会对政策的要求，同时它也与评估者的目的密切相关。政策评估既是一个事实判断过程，又是一个价值判断过程，价值判断须以事实判断的基础。
  因此，政策评估既要设价值标准，也要设事实标准。 　　价值标准是建立在伦理、文化、利益、政治、社会的价值取向的基础之上的，它在政策评估活动中的应用，旨在确定一项政策在价值上所造成的影响。事实标准一般用数量、成本、统计结果来建立，也可以确定的一特定事物或既成事实为标准。
  事实标准在评估活动中的应用，旨在确定一项公共政策在事实上产生哪些效果或影响。 　　（一）从政策评估标准的具体内容来说，事实标准大致有这样几个方面： 　　政策效率，即政策的投入与产出或成本与收益之间的比例关系。
  在这里政策所消耗的成本既包括政策主体投入的钱和物，也包括它投入的人力资源，还包括政策对象方面的物质和精神的消耗，以及自然环境和社会环境方面受到的负面影响；政策收益当然也要相应地对政策主体、政策对象、政策环境这三个方面考察和核算其各自所获得的正面的政策产出。
  设立效率标准的目的是要衡量一项政策达到某种水平的产出所需的资源投入量或者一定的政策投入所能获得的最大产出。这项标准经常以单位成本所能产出的最大价值或单位收益所需要的最小成本为评估的基本形式。通常对所有的成本和收益都以货币单位来计算，对非货币形式的成本和收益也要转换成统一的货币单位来计算。
  它关注的中心内容是一项政策是否以最小的投入获得最有效的产出。 　　政策效能，即某项政策达到预期结果或影响的程度，也就是政策的成本与效能之间的此例关系。成本可以用货币单位来计算，但效能不要求通过货币形式表现政策的价值。
  成本效能分析“关注的是通过‘相同单位成本所达成的政策目标’或‘相同政策目标所付出的单位成本’来考量政策的投入产出比。换言之，成本效能分析关注的是通过可计算的政策成本与可比较的政策效果来考量政策的合理程度。
  ” 　　政策效益，即政策目标得以实现的程度。设立这项标准的目的是对政策在投入之后所得的成果进行衡量；是在比较政策的实际结果与理想结果之后，对政策达到预期目的程度进行的分析。政策效益的标准比较复杂，具体运用时需考虑到各种因素的影响。
  首先，政策效益是根据政策目标衡量出来的，所以，一个明确而具体的目标是进行效益评估的重要前提。其次，要分析绩效的充分性，也就是要高度重视政策执行完成或实现目标的充分性。实现目标的充分性不仅表现为政策实施的结果满足人们需要的有效程度，还表现为需要被满足的人数；不仅包括解决社会问题的深度，还包括解决社会问题的广度。
  也就是说，这个充分性越大，政策的效益就越高。所以，有的政策研究人员常以政策的有效程度和政策结果所涉及的人数的乘积，来决定政策效益的高低。再次，分析政策的总体效应。即对政策执行后社会发展总体状况的变动加以描述和分析，衡量它给社会带来了什么样的影响，造成了怎样的后果。
  但是，公共政策是否达到了目标，以及达到目标的程度，又与人们的主观感受和认识有关，所以效益标准的运用，很难排除主观因素。因此，在实际的公共政策评估过程中，必须充分考虑到主观因素对效益标准的各方面影响，注意坚持实事求是的原则，尽量保证公共政策评估的客观性。
  最后，在实际进行公共政策效益评估的时候，除了要看重于公共政策本身所获得的各种结果外，还必须注意公共政策造成的全部影响的结果，也就是说，必须注意公共政策的全部效益，即正副效益、主从效益、经济效益和非经济效益等，把公共政策的副效益从政策的正效益中排除出来，并要考虑它对公共政策效益的抵消。
   　　回应的充分性，即既定政策目标实现以后，政策结果满足人们需求、价值与机会的有效程度。 　　执行力，即政策执行机构实际具有的整体执行政策能力与它投入某项政策的执行过程的能力之间的比例关系。
  这项标准的设立使我们有可能在政府执行力与政策结果之间建立起某种因果关系。 　　（二）公共政策评估的价值标准有以下几点： 　　社会生产力发展。任何一项公共政策，都应当满足大多数人的利益，其中最重要的是经济利益。
  经济利益以及其他许多社会利益的满足都要依靠经济的发展，归根结底是依靠社会生产力的发展。中国改革的总设计师邓小平明确指出：“评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力是否得到持续发展。
  ”这是关于政策的生产力标准的最好说明。 　　社会健康发展。所有领域的政策活动都应当推动社会健康发展。为此，每一政策活动都应当正确处理当前利益与长远利益的关系、局部利益与整体利益的关系，经济政策应当正确处理经济效益与社会效益的关系以及环境、资源与发展的关系，等等。
   　　社会公正，即政策结果所表现出来的与该项政策有关的成本’收益在社会不同群体间公正分摊与分享，以及政策追求的价值偏好对社会期望的适当回应。设立这项标准的目的是为了对有关政策回应人民群众的意愿和要求的程度，以及社会不同的群体从同一项政策中受到的正面和负面影响的差别程度，做出分析和评估。
  换言之，社会公正标准主要是衡量政策的成本和收益在不同集团或阶层中分配的公平程度，并通过对政策实施前后社会发展总体状况的变动的描述和分析，衡量政策的实施给社会带来什么影响，造成什么后果，作用程度多深，等等。
   　　政策的成本和收益在不同群体或阶层中分配的公平程度，实际上是指特定群体或阶层所承担的政策成本与其从政策实施中所得到的补偿之间的比例是否适当，与其他集团或阶层比是否相当。不过，任何一项公共政策，都不可能完全做到这一点，即总有一部分人的利益需求因新政策的实施而受到支持并得到实现，也有一部分人的利益因此而暂时受到约束或损失。
  对此可以采取有关措施予以补救：一是通过加强宣传教育，通过政策制定的民主化程序，让广大人民群众更多地了解政策的实际情况，更主动地参加政策制定活动，这样，即使政策不能立即和直接满足人民群众的利益，也可以得到他们的谅解和支持。
  二是通过政策调整和政策配套，使人民群众暂时受到约束或损失的利益，在其他方面得到补偿。这就意味着对政策的社会公平程度的考察，只能是相对的，同时这种考察不应只局限在特定的一项政策上，而应从整个政策系统出发，充分重视各种政策的综合作用。
  无论是事实标准还是价值标准，在具体应用中都很少仅仅使用单一的标准，而是使用一组标准，这组标准通常是彼此具有内在逻辑联系的一个体系。另外，在为某项政策设立评估标准时，也很少仅仅使用事实标准或仅仅使用价值标准，而是将二者都包括在内。
   　　二、公共政策评估的过程 　　政策评估是有计划、有步骤的系列活动。按照客观过程的内在规律，可以把它划分为相对独立又有联系的若干步骤。 　　（一）准备阶段 　　准备阶段是整个评估工作过程的重要环节，包括了如下内容： 　　建立评估机构，挑选合适人员进行必要培训，为培训作准备。
   　　确定评估对象作为评估的客体。具体执行的各项政策是既定的，但正如前面已经谈到，政策具有相关性，往往多项政策的共同作用，产生了某一个政策结果，要清楚地划出一项政策作用范围的边界并不简单。
  因此，需要根据评估主体的意愿和客观现实情况选准评估对象。 　　选定评估对象后，就需明确评估目的、建立评估标准、选择评估方法。 　　（二）实施阶段 　　实施阶段是评估整个过程中最重要的一个环节。
  其主要任务就是分解评估任务，做好评估资源的分配工作。其主要任务就是收集各种信息，在全面收集的基础上进行必要的分析与整理，并根据评估标准编写出评估报告。 　　（三）评估总结 　　评估报告的编写并不意味着评估工作的结束，还需要对评估准备与实施阶段进行一次全面的总结。
  其主要内容是对政策效果进行客观陈述和价值分析，对政策评估标准、评估方法进行说明，并对政策评估的经验与缺陷做出总结。 　　第三节　　公共政策评估的制约因素 　　公共政策评估在理论上有重大价值与意义，但在实际中，其发挥的作用往往并为如设想的那样，甚至有时公共政策评估根本就无法展开，而更多的时候是流于形式，没有对现实产生实质的影响。
  造成这种情况的原因是什么，可以从主观与客观因素两方面来寻找答案。 　　一、客观因素 　　1、政策目标的不确定性与政策影响的广泛性 　　公共政策制定是一项具有未来规划性的活动，为适应未来形势的变化，公共政策在目标追求上不可避免地具有预测性。
  预测本身要求以科学、客观的态度来对待，但形势的变化有时是不以人为意志为转移的，这时公共政策的制定者为适应这种情况，在公共政策目标确定时可能就会采用原则性的规定，从而使评估无法确定明确目标。 　　此外，政策目标本身具有多样性的特点，也加大了评估的难度。
   　　公共政策影响的广泛性也制约了公共政策的评估。一项公共政策的执行，其影响是多方面的，有长期影响，有短期影响；有直接影响，还有间接影响；有实质影响，也有非实质影响。以不同结果为评估对象，得出的结果可能是完全不同的。
   　　2、政策资源混合和相关政策重叠 　　由于社会问题本身的系统性，公共政策并不是孤立的，在同一领域内往往有多个公共政策在同时起作用，这时就会产生政策资源混合与政策重叠现象。 　　政策资源混合是指不同政策资源的投入彼此混合在一起，以至于无法分清不同政策资源投入的界线。
  政策资源的混合使政策成本计算难以厘清，从而无法评估政策本身的效果。 　　相关政策重叠现象指对于同一政策问题和政策目标群体，不同的政策主体制定并执行了各自的政策。各不同政策主体的政策交织在一起，，难以将某一单独政策的效果从众多的政策中有效分离出来。
  政策重叠同样造成对某项政策无法进行有效评估。 　　3、评估经费不足 　　公共政策评估需要相关的人员、设备，需要有相应的经费予以支持。由于对评估重要性认识不足，投入经费不限，就会造成评估活动无法正常进行。
  当然，在实践中也不是经费越多，就必然评估效果最佳。 　　二、主观原因 　　1、政策主体相关人员的抵制 　　政策主体评估必然涉及相关主体人员的行为评价，必然会受到政策主体人员的干扰。
  政策相关人员并非都象理论上那样对公共政策评估的意义与作用有深刻的认识，或虽有一定的认识，但由于评估的结果可能会与相关人员的工作绩效相联系，因此不可能全力支持，甚或是进行抵制，从而制约了评估的开展。
   　　2、评估人员自身的素质问题 　　政策评估是一项专业性较强的工作，对于评估人员的素质有一定要求。如果政策评估人员素质低下，一方面不能理解公共政策评估的重要性与必要性，另一方面也不能运用正确的评估方式与评估方法，直接影响评估的进行。
   　　第四节　公共政策终结 　　经过政策评估后，对于公共政策而言，有的政策目标已经实现，公共政策问题已解决，作为公共政策已完成使命。还有一些公共政策在实践中被证明是失败的，继续执行下去只会造成更多的浪费，必须终止。
   　　一、政策终结的含义 　　政策终结指公共政策制定者经过政策评估，就公共政策已成使命或是过时、失效及出现重大不良后果的情况，作出终止公共政策的行为。 　　公共政策终结的原因主要有：公共政策已实现了政策目标、解决的政策问题；公共政策偏离了政策目标，与当初的政策目标背道而驰，已无法实现政策目标；公共政策制定后形势发生变化，公共政策已成为多余；公共政策实施过程中出现严重偏差，产生了重大不良后果，继续执行必然会造成更大损失。
  在以上这些原因出现后，公共政策应当被终止。 　　二、公共政策终结的作用 　　1、公共政策终结的地位 　　公共政策终结在公共政策过程中的地位主要表现在两个方面：一是政策终结宣告了旧政策的结束；二是标志着新政策的出现。
   　　旧政策的终结标志原有政策活动的停止，与原有政策相关的利益关系、相关规则、相应机构及人员都因此面临着调整。而新政策的出现，意味着一个新的政策过程即将开始，公共政策问题发现、政策目标确定、政策执行机构设立等也因此提上日程。
   　　2、公共政策终结的作用 　　从公共政策终结的原因中可以看出政策终结是政策过程发展的必然结果，及时终结一项已完成历史使命、已过时或存在严重弊端的公共政策对社会有重要的积极作用。主要表现在以下方面： 　　（1）公共政策及时终结有利于节省政策资源。
  公共政策的运行是一个消耗资源的过程，但对于政府而言其可利用的资源的有限的。如果一项公共政策已过时或被错误的执行，其不仅学浪费了有限的资源，还因其占据了有限的资源使其他良好的公共政策因资源缺乏而无法开展，造成更大的损失。
   　　（2）公共政策及时终结有利于提高政策绩效。由于信息时代的到来，经济全球化的出现，经济社会生活节奏的加快，政策问题和政策环境也相应的加速了变化，新问题新目标不断涌现，如果不及时终止已过时的公共政策，必然无法解决新的政策问题与实现新的政策目标。
   　　（3）公共政策及时终结有利于促进政策优化。政策制定过程就是一个面向未来的活动过程，由于未来有着众多的不定因素，必须对公共政策进行不断的调整与更新。只有将那些过时、失效、有重大弊端的公共政策终结才能提高公共政策质量，使公共政策达到优化。
   　　当然公共政策终结同样牵涉到制定者、执行者和受益者在利益驱使下的干扰，因此公共政策的终结也应慎重，尽量减少终结代价。 。收起