城市污水集中处理的营运单位如何确认?如果城市中没有城市污水集中处理的营运单位,城市生活污水造成污染由谁承担法律责任?
一、污水集中处理企业的主要模式
按照投资主体和运营方式的不同，污水集中处理的主要模式可概括为以下六种类型：
1．政府投资，事业管理。以杭州四堡污水处理厂为典型。其建设和运行费用都由财政拨给，而其收取的污水处理费为行政事业性收费，不能反映污水处理的真实成本，即收费标准不足以维持污水处理厂的运行。 故此类处理厂不是按市场化方式来运行的。
2．政府投资，市场化运作。这类设施的建设资金来源与前者相同，不同的是工程建成以后，它是按企业化模式进行管理，按市场化方式进行运作，即组建治污股份有限公司，其设施的日常运行、大修、设备更新是依靠排污企业缴纳处理费，以及由政府按照全额成本核定收费价格（包括设施的...全部
一、污水集中处理企业的主要模式
按照投资主体和运营方式的不同，污水集中处理的主要模式可概括为以下六种类型：
1．政府投资，事业管理。以杭州四堡污水处理厂为典型。其建设和运行费用都由财政拨给，而其收取的污水处理费为行政事业性收费，不能反映污水处理的真实成本，即收费标准不足以维持污水处理厂的运行。
故此类处理厂不是按市场化方式来运行的。
2．政府投资，市场化运作。这类设施的建设资金来源与前者相同，不同的是工程建成以后，它是按企业化模式进行管理，按市场化方式进行运作，即组建治污股份有限公司，其设施的日常运行、大修、设备更新是依靠排污企业缴纳处理费，以及由政府按照全额成本核定收费价格（包括设施的折旧、水电药剂等日常开支）向其支付居民生活污水处理费。
3．民间投资，市场化运作。此类形式的污水处理厂投资来源于民间资金，政府给予投资者一些优惠承诺，如投资者可局部垄断经营，在进厂污水少于效益平衡点时政府给以补贴等。政府允许公司按照处理成本加合理利润向排污企业收取污水处理费。
如嘉兴洪合污水处理厂的污水处理价格由污水处理厂与排污企业商定，按排污企业在分散处理中的投入以及吨水运行成本，来核算集中处理所需收取的吨水费用。
4．联合治污，市场化运作。这种形式一般有多家排污企业作为股东联合组建污水处理有限公司，根据污水处理厂实际开支，各排污企业分摊污水处理费用。
在处理费中一般不包括设施的建设费。
5．物业化管理公司负责集中治理，市场化运作。这种形式的污水处理设施是同一工业园内的业主投资建设的，产权归业主集体所有，此形式与联合治污的不同在于不组建独立的治污有限公司，而是将设施承包给了物业性质的管理公司运营。
污水处理费由管理公司与业主协商以不同形式收取，所收费用一般包括设施运行费和管理公司的合理利润，但不包括建设费。
6．环保企业负责集中治理，市场化运作。其做法为成立一民间出资的专业治污公司，承包排污企业已建成的环保设施，或委派专业人员进驻排污企业对污水处理进行现场管理。
环保企业收取的费用主要为劳务费，在承包经营中还包括处理污水的药剂支出、监测支出等日常费用。
环境行政责任的分担
《水污染防治法》48条规定排污单位故意不正常使用水污染物处理设施导致超标排放污水要承担行政责任，那么污水经集中处理后仍超标排放，谁该承担行政责任呢？由于承担行政责任是以违反行政法律规范为前提的，且私法的约定不能改变公法上规定的责任是行政法的基本原理，所以讨论此问题首先要看环境行政法律规范。
《水污染防治法》第19条第2款：“向城市污水集中处理设施排放污水，缴纳污水处理费用的不再缴纳排污费。”此款规定不尽合理的，因为它混淆了排污费与污水处理费的性质，且与《水污染防治法》第15条所规定的向水体排污就收费，超标加倍收费的原则相冲突，但在目前污水集中处理设施极度缺乏并且缺少资金维持其正常运行的实情下，也有其一定的现实意义。
结合《水污染防治法》第15条和第19条，我们或许可以得出这样的结论：在目前排污企业向城市污水集中处理设施排放污水且缴纳污水处理费用后将被视同为没有排污，即该排污企业被免除了承担行政责任的可能。
笔者认为，为了促使市场的公平运作，《水污染防治法》第19条第2款中所指的“城市污水集中处理设施”应包括民间投资兴建的城镇污水处理厂和排污企业联合兴建的污水处理厂，向这些处理厂排放污水并缴纳费用后，也不应再缴纳排污费，同时也应被免除承担环境行政责任的可能性。
但物业管理公司或环保企业承包运营的污水处理设施不应被包括在“城市污水集中处理设施”之内，因为在这种情况下污水处理设施仍为排污企业的一部分，所以不应免除排污企业承担行政责任的可能。当然这需要行政法规的细化规定。
与污水集中处理的其他模式相比，联合治污模式中治污企业和排污企业的关系更密切，排污企业有可能为了规避超标排污的行政责任而建立一个污水集中处理企业。为了防止这种情况出现，在联合治污企业建立审批时对其资金、设施、技术都应严格把关，确保其设施的治污能力能满足污水处理的要求，在故意不正常使用设施致超标排放时，环保部门只要有合理怀疑其股东（排污企业）存在逃避行政责任的可能，便可以对作为股东的排污单位分别处罚。
因为联合治污企业一般只向股东企业收取设施运行费和合理利润而很少收取设施建设费，所以在某些情况下我们仍可将污水处理设施视为排污企业的一部分，从而排污者与治污者的关系更接近于第五种形式中的委托治污。
《城市污水处理及污染防治技术政策》中规定：“对排入城市污水收集系统的工业废水应严格控制重金属、有毒有害物质，并在厂内进行预处理，使其达到国家和行业规定的排放标准。”从这一规定可以看出排污企业有义务对排入污水集中处理企业的污水进行预处理并达到一定标准，但该规定没有明确排污企业违反了此法定义务是否要承担行政责任，要承担怎样的行政责任，这又需要法律的细化。
《水污染防治法实施细则》第15条虽然作出了：“城市污水集中处理的营运单位，应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责。”的规定，但并无规定经集中处理后出水水质仍不达标排放，城市污水集中处理的营运单位应承担何种责任？而且“城市污水集中处理的营运单位”的范围是多大？这都需要立法的完善。
笔者认为污水集中处理企业如故意不正常使用处理设施而引起超标出水，应视同排污单位按《水污染防治法》48条规定承担行政责任；如因排污企业预处理不合格所致出水超标，应由排污企业承担相应行政责任。至于营运单位的范围仍以包括前四种模式中的集中处理企业为妥。
属第六种模式的平湖市绿色公司与排污企业在合同中约定：因废水处理后不能达标排放而引起的超标排污费、罚款等有绿色公司承担。金华婺城环保公司的约定是只要排污企业按约缴费，一切责任均由其承担。但私法的约定不能改变公法上规定的责任，因此这一约定并不能改变行政责任的责任主体，而只在作出约定的当事人之间有效力。
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