农村集体土地上的住宅占用补偿有统一的政策吗？

    近年来，随着我国工业化、城市化进程的不断加快，遇到大量的集体土地房屋拆迁纠纷，因立法原因，在集体土地上实施的房屋拆迁不能适用城市房屋拆迁法律、法规，以致集体土地上的房屋拆迁产生了诸多矛盾。
  因涉及多方主体，交织各种法律关系，背后又掺杂着复杂利益冲突，引发的各种矛盾日益凸现，损害农民权益的恶性事件也时有发生。  特别是在《物权法》颁布后，被拆迁群众维权意识大大增强，拆迁工作中的无法可依现象给集体土地房屋拆迁工作带来很多弊病和遗留问题，影响被拆迁农户的切身权益，甚至会影响社会的稳定。
  笔者拟就当前现象就此问题作一肤浅的探讨。 一、农村集体土地房屋拆迁的概念和立法概况 1、农村集体土地房屋拆迁是指在农村集体所有的土地上通过征收集体土地所有权而实施的房屋拆迁，其特征与城市房屋拆迁不同之处就是被拆迁房屋的土地所有权是集体和国有之别。
    农村集体所有房屋拆迁常见于“城中村”改造、道路等市政基础设施工程建设、以及城市化建设中需要在占用农村集体土地涉及的农民房屋拆迁。 2、现行法律对集体土地房屋拆迁几乎是一片空白，《城市房屋拆迁管理条例》所适用的范围是“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁”，集体土地上实施房屋拆迁不属该条例调整范围。
    因此，当前在集体土地上的房屋拆迁只能适用土地管理法，通过征收集体土地所有权的方式，实现对农村房屋的拆迁，将农村房屋拆迁纳入征收土地后的地上附着物进行补偿。土地管理法关于征收集体土地后的地上附着物补偿，是目前唯一处理农村房屋拆迁的法律规定。
  但是，土地管理法规定的地上附着物补偿明显无法解决农村房屋拆迁中遇到的实际情况，首先，补偿的标准没有统一；其次，只有补偿规定而没有安置规定；再次，地上附着物处理的程序无章可循；最后，地上附着物补偿安置争议的救济程序缺失。
    因此，适用土地管理法处理农村房屋拆迁远远是无法满足对法律制度的需求。 也正是基于此，当前部分地方政府在农村房屋拆迁中往往偏离了法治轨道，走了偏径。笔者曾办理过多起类似的行政争议案，其中最为典型是政府建设工程涉及对农村房屋的拆迁。
  征收集体土地后，政府对被征收土地上的农村房屋所涉的拆迁补偿安置问题遇到了两难。  一方面，按照土地管理法规定对需要拆除的农村房屋只能作为地上附着物进行补偿，而如何补偿却无章可循；另一方面，政府又没有足够的行政资源通过协商方式一户一户地解决农村房屋拆迁的补偿问题；最后被迫选择了统一对集体经济组织进行安置补偿，然后由集体经济组织通过村民自治方式拆除农民的房屋。
    由政府给予集体经济组织落实补偿资金和安置指标，将拆迁和补偿安置任务变相转移给集体经济组织。某市一重点交通建设项目就曾遇到这一现象，村民的房屋被村委会以旧村改造名义拆除，拆除后的土地实际上被用于交通道路用地。
  村民不服向人民法院提出行政诉讼，市政府答辩认为，虽然村民房屋的土地所有权已征收为国有，且实际已被用于市政道路建设，但因为拆除行为并非自己实施，认为自己是不适格的被告，最终裁定驳回村民的起诉。  而村民面对这一结果时，只能要求村委会承担侵权赔偿责任，由于土地已经被征收，恢复原状已不可能，最后也只能被迫接受村委会的统一安置。
  这样的案例十分地普遍，究其根源还是因为立法问题所致，虽然政府在法律上可以适用土地管理法规定的地上附着物补偿方式对农村房屋拆迁进行补偿，但由于补偿标准缺失，一般不利于房屋拆迁，同时，如出现农村拒绝拆迁时，是否可以采取强制拆迁以及如何强制拆迁又无法可依。
    因此，出现这种现象也就再所难免。 二、农村集体房屋拆迁立法的紧迫性 在城市房屋拆迁法律制度日益完善的同时，农村房屋拆迁已经逐渐进入人们的视线，因农村房屋拆迁引发的矛盾已不亚于城市房屋拆迁，其矛盾之复杂和尖锐，足以达到需要通过法律规范的程度。
  在我省，目前仅有杭州市有集体土地房屋拆迁方面的立法，按照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》规定，因城市建设需要征用集体所有土地拆迁房屋及其附属物以及安置补偿事项适用该条例，从而有效弥补了农村房屋拆迁工作的法律依据。
    依照杭州市的该条例，农村房屋拆迁由土地管理部门主管，以颁发农村房屋拆迁许可证作为农村房屋拆迁的法定形式，并配套制定了农村房屋拆迁的补偿和安置办法，同时还明确了相关程序。
  笔者认为，杭州市的这一立法经验完全值得借鉴，也只有通过立法手段方可规范农村房屋拆迁，理顺农村房屋拆迁中的各项法律关系，保障农村的合法权益，也有利于拆迁工作的顺利开展。   三、对农村房屋拆迁补偿的思考 农村房屋拆迁除立法缺陷外，在补偿方面的不足也是导致矛盾突出的原因之一。
  由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及拆迁安置对象等方面均有差异，因此《城市房屋拆迁管理条例》并不具有直接的参照性，导致在执行过程中，各级政府制定的补偿标准随意性很大，补偿标准十分混乱。
    这种随意性不但造成了补偿标准不统一，也造成了补偿标准的不合理性，因此也就不可避免地产生了许多纠纷。如上所述，我国的土地管理规定征收集体土地后的房屋补偿成为了一个并没有法律确认的地上附着物，在补偿中极易引起纠纷。
  由于我国目前尚无明确的法律、法规对该问题进行规范，在实际拆迁时，只将房屋作为集体土地上的附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，严重损害了房屋所有人的合法权益。  笔者认为，农村集体土地上的房屋拆迁补偿（含安置）应作如下思考： 首先、要确立科学发展观，切实维护人民群众合法权益。
   在农村拆迁工作中，政府要确立全面、协调、可持续的发展观，坚持以人为本，以人民利益为根本出发点，树立“善待人民群众”的观念，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，切实维护人民群众的合法权益。
    认真处理好建设发展和保护群众利益之间的关系，及时化解农村拆迁中的各种矛盾，把工作做细，把好事办好，确保社会的稳定和人民群众的根本利益。而不能转移责任，漠视群众利益。 其次、尽快制定相关法律法规，确保农村拆迁工作有法可依。
  农村拆迁相关法律缺失，是造成农村拆迁矛盾突出的重要根源。  目前所见的行政法规、规章的适用范围均是国有土地上的城市房屋拆迁补偿规定，至今没有一部独立且具可操作性的关于集体土地上房屋等附着物拆迁安置补偿的法律或法规，导致实践中无法可依，或回避了涉及被拆迁人权益的关键问题，以及违法强制拆迁后将矛盾转移，其结果是引发了大量的矛盾和纠纷。
    因此，规范征收集体土地后的房屋拆迁行为，保护当事人合法权益，尽快制定一部关于集体土地上地上附着物拆迁补偿安置法律十分必要。应尽快出台《农村房屋拆迁管理条例》。 再次、要加大政策宣传力度，规范拆迁具体操作行为，完善集体土地房屋拆迁的补偿标准和程序。
  实践证明，只要及时做好政策宣传工作，就能得到广大群众的理解和支持，许多矛盾都可以得到预防和解决。  拆迁前应向被拆迁户宣传相关法律法规及政策，告知他们应享有的权利及如何维护自己的合法权益不受损害。
  同时，告知他们应尽的义务，引导农民依法办事，重德为人，服从国家建设需要，按时完成搬迁。还要建立透明的拆迁工作制度。怎样拆迁、如何安置补偿和依据的相关法律法规政策都应该向被拆迁户公示，主动接受公众监督，给被拆迁人一个平等的权利。
    同时，在拆迁安置具体操作中要坚持公开、公正、公平原则，以公开促公正，以公正保稳定，做到合情、合理、合法，使拆迁工程成为政府和被拆迁人的共赢工程。 最后、必须以合理补偿为基本原则，依法科学合理的确定拆迁补偿标准。
  合理标准首先应体现房屋等附着物所有权的市场损失补偿，以达到所有权人基本满意。  其次细化补偿项目，制定统一的拆迁补偿计算标准。我国《土地管理法》第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确，相应的有具体的计算标准。
  同理，对房屋等附着物的拆迁补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。在此基础上，由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额。再次，要规定严格的法律程序。  政府对农民房屋拆迁必须依照严格的法定程序完成，如可以参照《城市房屋拆迁管理条例》，规定严格的拆迁程序，包括财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序等。