如何理解新食品安全法关于行政执法与刑事司法衔接制度的规定？

如何理解食品安全风险分类分级管理

新修订的食品安全法第一百零九条规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门应当根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理。 县级以上地方人民政府组织本级食品药品监督管理、质量监督、农业行政等部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划，向社会公布并组织实施。食品安全年度监督管理计划应当将下列事项作为监督管理的重点：（一）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；（二）保健食品生产过程中的添加行为和按照注册或者备案的技术要求组织生产的情况，保健食品标签、说明书以及宣传材料中有关功能宣传的情况; (三）发生食品安全事故风险较高的...全部

   新修订的食品安全法第一百零九条规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门应当根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理。
  县级以上地方人民政府组织本级食品药品监督管理、质量监督、农业行政等部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划，向社会公布并组织实施。食品安全年度监督管理计划应当将下列事项作为监督管理的重点：（一）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；（二）保健食品生产过程中的添加行为和按照注册或者备案的技术要求组织生产的情况，保健食品标签、说明书以及宣传材料中有关功能宣传的情况; (三）发生食品安全事故风险较高的食品生产经营者；（四）食品安全风险监测结果表明可能存在食品安全隐患的事项。
  ” (一）实行分类分级监管。 分类管理是管理科学化的一种体现，是按照管理对象的属性和特征，将管理对象分为不同的类别，并确定不同的管理目的、管理要求和管理措施，有助于确定管理的重点，合理分配管理资源。
  分级管理是分类管理的一种形式，是将管理对象根据管理要求分为不同的级别并采取相对应的管理措施。分类分级管理既是食品安全风险管理的要求，也是在长期食品安全管理实践中总结出来的有益经验。在我国食品安全监管实践中，曾经一度特别注 重食品生产经营者外在形式的监管，没有与相关行业的风险特点结合起来，没有在食品生产经营过程中的风险点进行监管，这使得有限的监管力量、监管资源显得更加不足，也没有解决实践中存在的突出问题。
   目前，我国食品安全监管面临2亿多的食用农产品种养殖者，1100多万的食品生产经营者，食品种类有数十万种，而且产业基础薄弱，不少中小食品生产经营者的食品安全保障能力较弱，再者食品链条长、食品安全涉及领域广、食品安全风险种类多，因此需要统筹食品安全风险的轻重缓急和行政资源的现状，来安排食品安全工作的重点和优先领域，稳步推进。
  食品安全风险分类分级是食品安全风险管理原则的具体化。食品安全没有零风险，但不同的食品生产经营者以及不同种类的食品的安全风险程度不同。为有效控制食品安全风险，需要按照食品生产经营者、食品种类、食品生产经营过程的风险特点进行区分，再根据风险的等级和风险的特点采取有效监管措施，以提高监管效率和监管效果。
  政府监管部门应当在危害程度大、风险发生频率高的食品生产经营者和食品种类花费更多的精力。 自2011年起，在国务院食品安全办组织各部门协调沟通的基础上，国务院办公厅连续五年发布《食品安全重点工作安排》。
  《国务院办公厅关于印发2015年食品安全重点工作安排的通知》(国办发〔2015〕10号）对全国食品安全重点工作作出如下安排：一是严格监管执法，着力解决突出问题。要求加强食用农产品源头治理，强化产地环境污染问题治理，严格管控投入品使用，着力解决农药兽药残留问题。
  加强食品生产经营全过程监管，对婴幼儿配方乳粉、乳制品、肉制品、食用植物油等重点大宗食品开展综合治理，继续推进婴幼儿配方乳粉企业兼并重组。加强重点区域风险防控，加大对农产品主产区、食品加工业集聚区、批发市场等重点区域以及学校食堂、铁路站车等就餐人员密集场所的食品安全监管。
  强化风险隐患排查治理，开展食品生产经营主体 基本情况统计调查，摸清底数、排査风险；制定并实施农产品和食品安全风险监测和监督抽检计划，加大监测抽检力度，加强结果分析研判。持续保持高压严打态势，加快出台推进行政执法与刑事司法衔接的指导意见，继续推动公安机关食品安全犯罪侦查队伍建设，依法严惩食品安全违法犯罪行为。
  二是健全法规标准，完善制度体系。要求推动立法进程，继续推进农产品质量安全法、《中华人民共和国食品安全法实施条例》等法律法规及相关地方立法和配套规章的修订，加快法规、规章和规范性文件清理。研究建立基层食品药品监管所管理有关制度。
  完成国家标准清理整合任务，加强重点、急需标准的制定修订工作。加强执法监管信息化建设，建立执法活动全过程记录制度，依法公开行政处罚信息。三是规范生产经营，全面落实企业责任。健全企业质量安全管理制度，扩大食品质量安全授权制度试点，建立食品生产企业风险问题报告制度，试点推行大型餐饮服务企业风险自查报告制度，在餐饮服务企业推行“明厨亮灶”。
  督促企业完善食品安全生产经营者主体责任制度，强化企业主要负责人首负责任，落实食品质量安全授权人员、管理人员、从业人员岗位责任。四是强化宣传和应急处置，提高风险管控水平。建立科学的风险预警和交流工作机制，完善新闻发言人制度和食品安全信息发布制度，开展全国食品安全宣传周等重点宣传活动。
  加快建立覆盖全国的突发事件信息直报网和舆情监测网。五是完善治理体系，坚持依法行政。各级食品安全委员会要充分发挥统筹协调、监督指导作用，督促落实地方政府对食品安全工作的属地管理责任。合理划分省、市、县、乡级食品安全监管事权关系。
  加强基层监管力量，完善基层食品安全网格化管理体系和责任体系。综合设置市场监管机构的地方，要把食品安全作为综合执法的首要责任。积极搭建社会共治平台，建立社会共治激励机制。支持行业协会加强自律。开展食品安全责任保险试点。
  建立健全重大政策、制度和重大事项的合法性审查和风险评估机制。深人 开展食 品安全法治宣传教育和食品安全知识专题培训。六是加大投入力度，加强能力建设。抓紧实施“十二五”规划项目，加大预算内基建投资和转移支付投入力度。
  推进食品安全城市、农产品质量安全县创建试点工作。加强出口食品农产品质量安全示范区建设。继续加强风险监测网络和能力建设，完善食品中非食用物质名单，进一步完善食源性疾病监测报告制度与溯源平台。统筹加强国家、省、市、县级食品安全检验检测能力建设，扩大县级食品安全检验检测资源整合试点。
  建设统一高效、资源共享的国家食品安全信息平台。组织编制“十三五”规划。可以看出，《国务院办公厅关于印发2015年食品安全重点工作安排的通知》对2015 年国家要重点加强监管和着力推进的制度、机制和重点工作进行了部署，提出了要求，有助于各部门、各地区结合实际推进相关领域的工作。
  根据国务院的安排，不少省级人民政府也结合实际制定了本辖区的重点工作安排和要求。 食品药品监管总局成立后，即开始探索完善食品安全分类分级监管制度。2014年，总局印发《食品药品监管总局关于加强重点食品监管和综合治理工作的指导意见》（食药监食监一〔2014〕 33号），要求各地食品药品监管部门积极探索食品生产企业风险分级分类监管办法，科学确定重点食品企业的风险等级，细化监管措施。
  根据总局的部署，北京、黑龙江、福建等地进行了食品分类分级的探索。例如，北京市食品药品监督管理局2〇14年I2 月31日颁布了《北京市食品安全监督管理办法（试行）》，明确提出食品安全监管工作遵循分级分类原则，各级食品药品监督管理部门应当根据食品生产经营者的信用等级和所生产经营食品的风险程度，对生产经营者进行动态区分，通过实施分级分类监管实现新体制下食品安全监管的精确化、精细化和精致化目标。
  北京市食品药品监管局以《食品风险分类监管目录》为主要依据将食品生产经营者分为三个监管级别：一级监管是针对中等及以下风险食品的生产经营活动、同时无不良信息归集记录的生产经营 者进行的监管。实施一级监管的食品生产经营者，由区县或直属食品药品监督管理部门确定本行政区域内的检查频次，每两年专项检查不少于一次，每四年全项目检查不少于一次。
  二级监管是针对中等及以下风险食品的生产经营活动、同时信用分级评定为一级失信的生产经营者；或者是针对中等以上风险食品的生产经营活动、同时无不良信息被归集的生产经营者进行的监管活动。实施二级监管的食品生产经营者，由区县或直属食品药品监督管理部门确定本行政区域内的检查频次，每年度专项检查不少于一次，每两年全项目检查不少于一次。
  三级监管是针对中等以上风险食品的生产经营活动，同时信用分级评定为一级失信的生产经营者进行的监管活动。实施三级监管的食品生产经营者，由市食品药品监督管理部门确定检查频次，每年度专项检查不少于一次，全项目检查不少于一次。
  食品生产经营者监管级别评定工作按年度进行，原则上每年12月底进行重新评定。《北京市食品风险分类监管目录》以安全风险分析为基本出发点制定，具体考虑以下因素：（1)上一年度日常监测数据；（2)上一年度风险监测数据；（3)消费者群体规模；（4)特殊人群的影响度；（5)致害程度；（6)召回情况；（7)被投诉举报情况；（8)其他因素。
  制定年度监督管理计划。县级以上地方人民政府组织本级食品药品监督管理、质量监督、农业行政等部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划，向社会公布并组织实施。 (二）县级以上地方人民政府组织制定辖区食品安全年度监督管理计划。
   年度监督管理计划是针对多部门监督管理存在的重复抽样检验和监督检查问题，并为强化地方政府的食品安全属地管理职责而提出的制度，对于强化地方政府的领导、组织、协调食品安全工作的能力，统筹辖区食品安全监督管理目标，明确食品安全监督管理的重点，提高监管措施的 针对性，预防和控制辖区食品安 全风险，提高行政管理资源的效率都具有重要意义。
  年度监督管理计划的公开有助于强化社会监督，也有助于强化企业履行主体责任的主动性和积极性。 例如，辽宁省人民政府办公厅印发的《2014年辽宁省食品安全监督管理计划》（辽政办发〔2014〕12号），主要内容包括：1•建立健全食品安全工作体系。
  一是完成食品药品监管体制改革。3 月底前，市、县（市、区）完成组建食品药品监督管理局、食品监督执法机构，设立乡镇、街道食品药品监管机构。6月底前，市、县（市、区）政府要按照省政府食品安全委员会的组织架构，全部完成本级政府食品安全委员会的调整。
  二是落实食品安全工作责任。省政府将出台《辽宁省各级政府及各相关部门食品安全工作职责规定》，市、县（市、区）政府要逐级细化分工，进一步明确责任领导、责任部门、责任人员，落实工作职责，报上一级监察机关和食品安全委员会办公室备案。
  三是健全食品安全工作机制。建立健全跨部门、跨地区、跨省际的食品安全协调联动机制和食用农产品产地准出、市场准人监管的协调工作机制。四是完善基层食品安全工作体系。3月底前修订《辽宁省食品安全工作基本标准》及其配套制度。
  整合基层食品安全监管资源，推动食品安全网格布局与社会综合治理网格监管的有机结合。年底前，所有县（市、区）都要实现食品安全网格化监管。2。助推食品产业发展。一是要结合本地区特色资源和区域特点，制定食品产业的发展政策，并纳人本地经济发展总体规划。
  二是年内打造3个省级食品产业示范园区。全省食用农产品“三品一标”总数达3000个。三是研究出台食品生产加工小作坊监管办法，积极探索食品摊贩、小餐饮管理措施。支持食品生产加工小作坊依法依规进行生产加工，探索发展特色小作坊食品加工园区。
  3。强化生产经营者的主体责任。一是督促食品生产企业建立健全检验检测体系，积极推动大型食品经营企业建立食品安全检 测实验室。农产品批发市场实施食品质量快速检测制度，逐步实 现相关检验结果向社会公布。
  二是省食品药品监管局会同有关部门，选择试点地区、重点食品行业和重点食品企业开展食品安全责任强制险试点工作。4。加大监管力度。一是重点加强对专供婴幼儿、老年人、病人等特定人群的主辅食品监督抽检。
  全面清理整顿农村儿童食品市场。二是重点开展乳制品、肉类食品、食品添加剂、白酒、保健食品“四非”的集中治理整顿。加大食盐稽查力度，做好食盐质量监管。完善餐厨废弃油脂日常监管制度。开展假冒伪劣清真食品的整治工作。
  5。加强技术支撑体系建设，提高监管能力。一是加快现行食用农产品、食品安全地方标准的清理整合工作。二是开展食品安全检验检测资源调查和分析，制定食品安全检验检测体系建设发展规划，逐步建立统筹协调、资源共享的检验检测体系。
  三是制定实施2014年食品安全风险监测计划实施方案。增加食源性疾病监测哨点医院数量，进一步扩大县区覆盖比例。收起