我国应当如何进一步完善和健全听证
听证制度作为公民参与公共决策与公共行政的重要制度，有助于推进国家行政机关的民主、高效，体现科学民主决策机制，是民主政治建设的基石与重要内容。听证制度的引入和推进，在转变政府职能、提高政府行政管理水平中发挥了积极作用。 同时，它有利于政府机关和公众之间的双向沟通，消除由于信息不对称造成的不信任，正确处理人民内部矛盾，构筑社会和谐，体现了行政公开的现代行政精神。目前这项制度在我国处于起步阶段，还需要进一步加以推进和完善。 （一）要渐进式推进和扩大听证的范围 1。增加价格法规定以外的听证事项 根据价格法规定，除在确定或调整与公众利益密切相关的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经...全部
听证制度作为公民参与公共决策与公共行政的重要制度，有助于推进国家行政机关的民主、高效，体现科学民主决策机制，是民主政治建设的基石与重要内容。听证制度的引入和推进，在转变政府职能、提高政府行政管理水平中发挥了积极作用。
同时，它有利于政府机关和公众之间的双向沟通，消除由于信息不对称造成的不信任，正确处理人民内部矛盾，构筑社会和谐，体现了行政公开的现代行政精神。目前这项制度在我国处于起步阶段，还需要进一步加以推进和完善。
（一）要渐进式推进和扩大听证的范围 1。增加价格法规定以外的听证事项 根据价格法规定，除在确定或调整与公众利益密切相关的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等三类必须进行听证外，还可以将听证的适用范围扩大到关系群众切身利益的各种有形的商品、有偿服务的政府定价和政府的指导价上，这样来弥补《价格法》中存在的缺陷，以进一步推进决策的民主化和法制化的发展趋势。
2。应当将重大市政建设项目引入市民听证范围 随着城市建设的推进，每年都有一批重大市政项目建设上马，这些项目的资金来源，都来自于纳税人上缴的税收，而且这些项目对每个市民都攸息相关。因此，建立重大市政项目市民听证制度，能够让市民直接参与重大项目的建设，并接受市民的监督。
听取纳税人的意见，既体现了以人为本的精神，又确保政府决策的科学性，让重大市政项目成为阳光工程，有效遏制腐败现象的发生。 3。应该把限制公民人身自由的行政处罚列入听证范围 根据《行政处罚法》规定，作出限制公民人身自由的行政处罚，行政机关应当举行听证，为当事人提供一个有效的陈述事实、申辩理由的机会。
这样既保障了公民的合法权益，又能有效促进行政执法机关依法行政、公平执法。同时，提高执法机关的民主意识，依程序执法的水平。目前思想认识还有距离，需要加强宣传，强化意识，有序推进。此外，也应积极慎重地探索尝试，把监督重大事项决定和人事任免、预决算、规划、罢免案、议案办理及信访等事项列入听证，积累经验，逐步形成规范，把听证制度真正引入公共政策的制定中。
（二）要完善听证制度的程序规定 1。健全听证代表选择机制 健全听证代表选择机制，是保障所有利益群体都能在听证活动中取得平等的代表权的基础，也是保证听证代表能独立自主地表达其代表的利益群体诉求的关键。
这种机制主要有两个方面：一是不同利益群体的代表应分别采取不同的择选方式，择选时在保证听证代表应有的广泛性和代表性的基础上，尽量优先考虑有一定专业水准和参政能力的人选；二是择选标准，要改变过分强调社会身份的做法。
在当前的价格听证实践中，人大代表、政协委员、劳动模范、高级公务员等社会精英往往成为听证代表的首选对象，但他们未必对价格听证项目很熟悉。应该改“身份标准”为“专业标准”，择选听证代表时突出考虑专业能力和参政议政能力，淡化政治身份色彩，提升听证代表的专业水准，从而提高其在听证活动中的代表参与能力。
2。建立听证主持人选拔制度 在听证中，要有相对独立并具有较高素质的听证主持人，就要建立健全一套选拔、任职、管理、培训等制度。听证主持人可以通过统一考试取得资格证书。专门从事听证主持职业，专兼职并存，与政府及其主管部门保持独立性，公正行使听证主持权力，不能偏袒任何行业、任何利益集团。
听证主持人可由政府法制办公室统一组织管理，当行政机关需要举行听证时，可以向同级或上级法制办提出申请，由法制办根据听证要求，统一选派主持人。在听证中，有时主持人不限定为一人，可组成听证主持团，进行集体主持听证。
尤其是价格听证，应由政府物价部门、行业主管部门、相关领域专家学者和工商等部门的代表组成，这更能体现行政决策的科学性、合理性和可行性。 3。规范听证程序的基本内容 为保障听证质量，应规范听证程序，从开始到结束都要有严密有序的过程，并具可操作性，确保听证代表充分表达意见的机会，特别要注意以下几个环节：（1）要规范“听”的环节。
我国传统文化中存在着“兼听则明、偏听则暗”的朴素辩证法思想，古代断案也运用了“听其言辞”的方法，这实际上是最早“听证”思想的萌芽。现在的决策听证制度，本意就是通过听证程序来监督国家机关行使权力，所以，要充分保障“听”的权利，在制度安排上，要限制听证组织者对听证代表发言时间分配的自由裁量权，要赋予听证代表有充分的时间解读听证信息，表达对听证方案的意见，真正做到在知情的基础上平等表达意志。
（2）要规范“证”的环节。“证”就是质证，因为听证程序本身就是通过听的过程对行政主体提出的决策内容进行抗辩，从而达到纠正行政主体违法、不当和显失公正的行政行为，来保障公民的合法权益的目的。因此，法律要规定听证代表有质证的权利，听证主持人或专家团有向听证代表解答问题的义务。
（3）要规范“诚”的环节。为保障诚实守信，听证开始时，听证主持人和听证代表都应进行听证宣誓，保证所述言辞和提供的材料都是真实可信的，并为遏制申请人与经营者及其主管部门提供虚假材料，应规定追究其法律责任。
（三）营建“阳光听证”的环境 1。合理配置信息披露的权利义务 在听证之前，通过合理配置听证组织过程中各方主体的信息披露权利和义务，加重申请人、经营者及其主管部门的义务，赋予听证代表尤其是消费者代表更多的权利，以扭转双方信息不对称的局面。
听证举办者或监管者应将听证时间、地点、内容、方式等相关事项提前1个月交给听证代表，重大听证除涉及国家秘密以外，还可以通过电视、广播、网络公示听证事项；在听证过程中，还应现场直播或跟踪报道，让公众进一步了解听证会的具体情况，依法接受舆论监督。
2。创新多种形式的听证方法 目前，听证形式主要分为正式听证和非正式听证。正式听证程序主要是要求行政机关以听证笔录作为决策的依据，属拘束性听证，而且正式听证程序时间长、耗费大、效率低。
因此，除正式听证程序以外，还应设置非正式听证程序，主要是在行政机关作出决策时，只要给公众口头或书面陈述意见的机会即可，以供决策者参考，决策机关不需要基于记录作出决策的程序，没有质证和相互辩论的权利，属咨询性听证。
这实际上是一种混合的听证程序，可以克服两种听证程序各自的缺陷和不足。因此，在实践中可以创新多种形式的听证，如网上听证、媒体听证、专家听证等。 （四）切实提高听证在决策中的地位和作用 1。建立健全听证结果的处理机制 正式听证会结束以后，要认真对待听证的意见，根据听证事项的性质，分类型整理、归类代表的意见和建议，按照少数服从多数的原则，有的大多数人认同一致的意见，而且对决策起关键作用，应当直接吸收；有的虽然是少数人提出的意见和建议，但对决策正确与否也有一定的决策价值，可以有选择地吸收；在决策听证中，大家分歧比较大，各抒己见，应当记录在案，汇总后报有决策权的行政主管机关研究论证，并向听证代表反馈研究结果，如不采纳的应向其说明理由、作出解释，切忌听证会结束后把听证笔录束之高阁，不予理睬。
听证会结束后，还应通过适当的方式告知听证代表。如果是公开内容的，还应公之于众，以便给公众与听证代表同一个说法。若听证代表对听证结论有异议或不同意行政主管部门作出的行政决策，特别是利益受到损失时，可以调阅听证笔录作为唯一依据诉诸法律，予以救济，最终实现听证的民主功能和执行功能。
2。明确提高听证笔录的法律效力 听证笔录记载的内容代表和反映着相关社会群体的利益态度，如在制度设计中明确正式听证笔录对最终定价行为的法律拘束力，要求决策部门进行最终决策时必须尊重听证笔录记载的听证会代表的意见，在多数听证代表不同意决定方案或对其分歧较大时，必须协调申请人调整方案，必要时再由行政主管部门重新组织听证。
法律规定有效运作和有力执行，需要法律责任的设置作为保障，这样就突出和凸显正式听证在行政决策中的地位和作用。因此，还有必要进一步规定不履行这种职责的法律责任，其内容建议如下：（1）对于行政决策部门违反前述规定的行为，行政主管部门或上级行政主管部门有权责令改正，拒不改正的，行政主管部门或上级行政主管部门有权撤销其决定方案，并建议有关部门依法追究行政决策部门和直接责任人员法律责任；（2）为进一步强化听证笔录对最终决策行为的法律拘束力，特别建议要在现有的听证制度中，还要引入案卷排他制度和说明理由制度。
前者要求行政决策或决定必须以行政案卷（在价格听证中主要表现为听证笔录）记载或体现的事实内容为依据，不得以案卷外的未经法定程序认定的事实为依据。后者要求行政决策或决定必须说明其决策的理由和真实用意，其中包括说明决策或决定结果与行政案卷记载的事实内容的关系。
这样，听证笔录的法律拘束力就将进一步得到制度保障，同时也为听证决策进行司法审查和法制监督提供了便利。 3。加强听证程序的监督 目前，我国推行和引入听证制度还处于初创阶段，特别是价格听证已经举行多次，但由于宣传教育不够，行政机关和行政相对人对此都还没有形成充分的共识，所以在举行听证当中，缺少实际的经验，难免会出现与听证制度不符的行为。
因此，要建立与此相适应的听证监督机制，通过人大、社会组织、公众舆论来监督和制约。同时还应允许律师参与听证，特别是对保障当事人合法权利的听证，允许律师以代理人的身份参加听证。笔者认为，在相关法律中应进一步明确赋予当事人委托律师参与听证的权利，并规定律师在参与听证时的权利与义务作者系浙江省绍兴市越城区政协主席###我国行政处罚听证的现状及主要问题 根据我国法律规定，在行政处罚程序中，行政机关为了查明案件事实，公正合理地实施行政处罚，在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当事人要求，须公开举行听证会，在质证和辩论的基础上作出处罚决定。
《行政处罚法》是我国行政处罚听证制度赖以建立的基础，它对听证程序的规定如下：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。
当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：当事人要求听证的，应当在行政机关告知后３日内提出；行政机关应当在听证的７通知当事人举行听证的时间、地点；除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；当事人可以亲自参加听证，也可以委托１～２人代理；举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。听证结束后，行政机关依照《行政处罚法》第三十八条的规定，作出决定。从以上规定可以看出，目前我国《行政处罚法》对听证程序的规定较为简单，因此造成理论和实践中存在着一些问题，主要有以下几个方面：听证适用范围过于狭窄《行政处罚法》第四十二条关于听证的适用范围是这样规定的：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。也就是说《行政处罚法》用正面列举和反面排除的方法将听证的适用范围限定在责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚上。
虽然用了个“等”字，但在有权机关对该“等”字作出法律解释之前，该“等”字并不具有任何实际意义。所以行政处罚的听证适用范围实际上就仅限于三类处罚事项。行政处罚的种类有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其它行政处罚。
而只规定三类处罚事项可以听证，范围确实过小。1。听证适用范围不包括限制人身自由的行政处罚。从以上规定的字面意义和其所处位置可以推测出立法者的意限制人身自由的行政处罚不适用该法的听证程序而适用治安管理处罚条例的有关规定。
而且，关于听证程序适用范围的规定中确实没有包括限制人身自由的处罚在内。所以有必要看看《治安管理处罚条例》中规定的程序，包括：传唤、问、取证、裁决四个环节。《治安管理处罚条例》目前已经被2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》所取代，那再来看《治安管理处罚法》中有关处罚程序的规定，包括：调查、决定、执行。
可见这两部法规定的程序，其公正性、合理性根本无法和以抗辩、质证为核心的听证程序相比。限制人身自由的行政处罚是最严厉的、对当事人影响最为直接和重大的一种，本应该更审慎、更严肃地对待。从限制人身自由的行政处罚的设定权上就可以看出，立法者一直很重视这类行政处罚。
可是，在行政处罚听证程序的规定中不仅看不到这种谨慎和严肃，而且还仍然适用已经被废止的、相对粗糙的，不符合现代程序精神要求的治安管理处罚条例中的程序规定，这实在让人难以理解的。行政处罚法中的这种规定显然和立法者在处罚权设定中体现出来的重视态度不相符，有违“保护公民、法人或者其他组织合法权益”的宗旨和公正原则。
2。听证适用范围不包括没收违法所得、没收非法财物。1。启动听证的程序单一。2。启动听证的规定语言表述上存在缺陷。有权请求和参加听证的主体单一理论上，可以把听证参与人定义为，除主持人之外参加听证程序，享有一定权利并承担一定义务的人，包括“参加人”和“其他参与人”。
前者包括参加听证程序并与行政决定有利害关系的当事人及其代理人和其他利害关系人；后者包括与行政决定没有利害关系的证人、鉴定人和翻译人员等。《行政处罚法》多次使用“当事人”这一概念，虽未指明其确系何人，但从整个法律规定来看，应当是指行政机关调查人员认为有违法行为，将要给予处罚的公民、法人或其他组织。
可是对于其他利害关系人的地位却没有规定，这显然是不合理的。通知的规定过于简单在合理的时间前得到通知是当事人的权利，也是程序公平的最低要求。听证往往涉及当事人的重要权利，当事人有必要了解听证所涉及的事项、听证如何进行，只有这样，当事人才能进行充分的准备，与行政机关形成有效的对抗。
因此，通知的内容不能过于简单。我国《行政处罚法》第四十二条第一款第二项规定“行政机关应当在听证的７通知当事人举行听证的时间、地点”，仅列时间、地点为通知内容，就过于简单。这种没有关于听证的事实问题和法律问题要点的通知并无实质性的作用，当事人往往明知可以要求听证和听证即将举行却不知或无法有针对性地作充分的准备，以致听证对当事人权利的保护作用大打折扣。
另外对于通知的方式《行政处罚法》也只字未提。主持人制度不完善听证会的实质在某种程度上与司法庭审相似，如同法官的听证主持人在听证会上的作用可想而知，其自身素质水平、独立性以及职权如何将直接影响到听证会的效果，这一点也为实践所证明。
《行政处罚法》第四十二条第一款第四项规定“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避”。这样简单的规定显然不能符合建立规范的主持人制度的要求，主要有以下三个问题：1。
主持人的选任欠缺中立性。2。主持人缺乏专业性。3。主持人的职权规定不明确。我国《行政处罚法》第四十二条第一款第七项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章”。第四十三条规定“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。
”第三十八条规定调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定。1。《行政处罚法》没有确立案件排他原则的原因。从以上规定可见，处罚决定的作出应当充分考虑和重视当事人在听证程序提出的意见及证据材料，但听证笔录及相关材料并不构成决定的唯一依据。
暗含的意思似乎是，行政机关要以事实为根据、以法律为准绳作出决定，而这仅仅依赖听证程序未必能做到。这种考虑有其道理。。听证程序查清事实的功能确有其局限性，不能过于依赖；。从行政效率、经济成本以及法律秩序稳定性考虑，不宜也不可能多次举行听证会。
处罚决定的作出，必须建立在可靠的事实证据和合理的分析基础之上，仅仅依赖一两次听证会，是不够的。所以，《行政处罚法》当初没有确立案件排他原则。2。听证结论的有效影响小。《行政处罚法》的这种规定，没有对听证笔录的效力作出规定，未在制度层面上确立案卷排它原则。
这样实际上就难免使得听证活动的作用大打折扣，造成听证结论的有效影响小。也就是说，在现有规定的情况下，行政处罚的决定人仍可凭在听证案卷记录之外的当事人所未知悉和未申辩的事实作为依据去作出处罚决定，这实际上是与听证程序所要求的对当事人所举证、陈述和辩论所认定的事实予以充分考虑，和行政机关不得以当事人不知晓和未经辩论的事实为依据作出裁决的本质特征相背离的，其后果将使听证结论的有效影响小，难免成为某种形式的走过场而已。
在目前实践中，很多听证会结束后，行政机关并没有根据听证会上当事人提交的证据作决定，出现了“听而不证”现象。1996年11月，北京市某区环保局对一美食娱乐中心因噪音污染以及未经建设项目环境保护审批、验收而擅自运行等问题进行处罚的过程中，就把听证程序误解成一种只是听取当事人意见的程序，没能充分发挥听证会的作用。
听证形式单一行政必须兼顾民主和效率。在追求效率的同时，要保证最低限度的公正，而在讲究民主的同时，必须保持适度的效率，以避免民主成为过分的奢侈品。一般而言，举行听证会要求行政机关有足够的人员、时间和财力。
同时，它对参加人也有一定的要求，例如按时到场，举证质证、辩论等。所以不是所有处罚案件都必须适用听证程序。同样地，适用听证程序的处罚案件有轻重缓急之分，所以不一定所有能适用听证程序的处罚案件都应当严格适用同样的听证程序。
《行政处罚法》只规定了一种听证形式。这既不适应行政听证制度的自我发展，也不能满足现代行政管理的需要。听证要遵循保证工作效率的原则，也就是说行政处罚的听证不但要求民主、公正，而且也要求效率。如果不同情况的处罚案件都只适用一个听证程序，就会造成工作效率低下，其结果也不利于公众的利益和社会的发展。
特别是在行政处罚案件的听证范围逐渐趋于扩大的面对不同的案件，要处理好公正与效率的矛盾，成本与收益的关系，只有一种听证程序是不够的。二、完善我国行政处罚听证制度的措施 扩大行政处罚听证适用范围1。
将限制人身自由的行政处罚纳入听证的范围。应把限制人身自由的行政处罚，如行政拘留、劳教等纳入听证的范围。无论何种原因，都不应该将限制人身自由的行政处罚排除于听证程序之外。。因为，就剥夺相对人的权利性质而言，限制、剥夺人身自由的行为罚其严厉程度超过财产罚。
在公民的基本权利序列中，人身自由权是优于财产权的，而对公民最重要的人身自由权利的保护程度却不及其他权利，不能不说是现有听证制度的一个缺陷。所以，我的建议是：要么先修改《行政处罚法》第四十二条第二款，将“依照治安管理处罚条例有关规定执行”改为“依照治安管理处罚法有关规定执行”，然后再在《治安管理处罚法》中建立听证制度。
要么就直接修改《行政处罚法》听证的适用范围，把限制人身自由的行为罚，如：行政拘留、劳教等纳入行政处罚听证程序。建立人身罚相应的听证制度，既是健全听证制度的重大措施，也是完善我国基本人权法律保护制度的一项重要内容。
2。将没收违法所得、没收非法财物纳入听证的范围。应把与罚款听证金额等值的没收违法所得与非法财物的行政处罚和罚款一并都纳入听证范围，以体现财产罚的公平性。修改启动听证的程序规定1。增加处罚机关应当主动举行听证的规定。
首先，可以参考《行政许可法》第四十六条将《行政处罚法》第四十二条有关规定修改为：法律、法规、规章规定实施行政处罚应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政处罚事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。
其次，应当完善“法律、法规、规章”中对于“应当听证的事项”的规定。因为如果没有在法律、法规、规章中规定配套的应当听证事项的规定，那么《行政处罚法》的这条规定也就等于一纸空文。2。修改处罚机关依申请举行听证的规定。
修改后的规定在语言表述上不应将处罚机关的“告之”作为当事人“提出”听证的先决条件，也就是说当遇到法律规定当事人可以提出听证请求的处罚案件时，处罚机关应当主动告知当事人有权要求听证，但是如果由于主客观原因处罚机关没有履行告之义务，当事人也可以直接向处罚机关提出听证要求，处罚机关在接到当事人申请后应按照规定启动听证程序。
规定行政处罚其他利害关系人的听证请求权和参加听证的权利由于行政机关的处罚决定往往影响到第三者的合法权益，那么就有必要允许他们申请或经行政机关通知而参加听证。很多国家的听证参加人的范围都有扩大趋势。
比如：在美国，听证参与人包括“当事人”和“参加人”，近年来，法院对于当事人、参加人范围的扩大一般持支持态度；德国将权利或利益直接或见解受行政决定影响之人都以当事人对待；日本《行政程序法》中规定：听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照作出该不利益处分所依据的法令，认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申依此规定，不利益处分中，所有利害关系人的参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。
我国《行政许可法》第四十七条也规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”。因此，我认为《行政处罚法》应当明确其他利害关系人的权利。
可以增加一款规定“与拟作出的行政决定有法律上利害关系的公民、法人和其他组织，可以作为利害关系人申请参加听证，或者由主持人通知参加听证”。 完善通知规定1。完善通知的内容。处罚机关举行听证，作出处罚决定前，应当告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点，以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政处罚决定的适当性与合法性。
只是笼统地规定应当告知及听证举行的时间、地点，而不涉及听证的主要问题，相对人就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。美国联邦行政程序法第554节乙款规定，通知必须包含下列事项：。听证的时间、地点和性质；。
举行听证的法律根据和管辖权限；。听证所要涉及的主要事实和法律问题。“如果行政机关仅仅通知当事人出席听证，没有通知听证的问题，因而当事人无法准备防卫，根据这种听证所作出的裁决，违反法律的规定和正当法律程序要求，因此无效”。
这些规定对完善行政处罚法有一定的借鉴意义。结合我国实际，行政处罚听证的通知内容应当包括：。当事人或者利害关系人基本情况；。听证时间、地点；。主持人基本情况；。拟作出的处罚决定，事实、依据和理由；。
听证的主要程序；。当事人、利害关系人的权利义务；。缺席的法律后果等。并且应当规定，通知没有行政处罚决定的内容、听证涉及的事实问题与法律问题的，行政处罚无效。2。规定通知的方式。通知的方式一般应采用书面的方式进行，必要时，可以进行公告。
实践中听证前的告知通常采用三种方式：一是书面直接送达，二邮寄告知，三是公告送达。各地及各部门实施行政处罚法的具体办法除规定上述三种送达方式外，还包括委托送达，口头告知等。可以作为修改《行政处罚法》的参考。
建立规范的听证主持人制度1。确保主持人的中立性、专业性。正如法官必须在诉讼中保持中立，必须熟悉法律，并掌握如何控制庭审进程的技巧一样，主持人也应当在听证中保持中立性、专业性。惟有中立，才能确保主持人不偏不倚地对待所有参与听证的主体；惟有专业，才能确保行政听证高质量地顺利进行。
美国这方面规定比较完善：美国的听证主持人称为行政法官，他们由文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中，通过考试录用；行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，否则行政法官不能被罢免。
行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制，1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派可以在不同机关服务。
不难看出，美国的行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任，专门从事听证工作，富有经验，有独立于行政机关的一系列保障，更有利于公正决定的作出。因此，在我国，完善主持人制度的上策无疑为借鉴美国的做法，建立行政听证官制度。
而中策则是发挥行政机关法制工作机构在听证中的积极作用。我国大多数行政机关内部设有法制机构或专门工作人员，负责本机关的法律事物。经过多年建设，这些法制机构及工作人员已有相当规模，他们在处理法律事务过程中，积累了丰富的行政管理和法律方面的知识和经验，他们相对独立于执法调查人员，也比较客观公正，先由他们集中承担本机关的听证主持人工作是适宜的。
总之，应当尽可能确保主持人的中立性、专业性。考虑到在中国建立此项制度的较大困难，目前以采用中策为宜。2。明确主持人的职权。建立规范的听证主持人制度还应当明确主持人的职权。从主持人的性质来看，他应当享有指挥听证程序进行的权力，具体包括：决定听证会的进程；决定是否中止、延期举行听证会；接纳双方证据，对过分重复、不重要的证据予以排除；进一步证据，弄清案件事实；采取必要措施，维护听证会秩序；以及最后拟定听证报告等等。
还有一点很重要，就是应当考虑赋予主持人就案件作出建议性决定的权力。一方面是因为他主持听证，对案情清楚，能够提出合理建议。另一方面是因为行政机关作决定的人员可能没有参与整个听证，而听证材料又往往篇幅浩大，很难在短时间内根据或充分考虑这些材料作出公正合理的决定，因此，作决定时事实上少不了主持人的帮助。
但最后的决定往往会涉及一些需要作通盘考虑的事项，而主持人对此可能会缺乏了解和掌握，因此，决定又不能由主持人最终作出。美国的行政法官在法律规定的情形下可作初步决定和建议性决定。对于初步决定，行政机关可以进行主动复议，以纠正偏向；建议性决定也主要是提供行政机关作最后决定时参考。
这就较好地界定了机关首长与听证主持人之间的职责范围。 强化听证记录对最终决定的约束力：确立案卷排它原则1。案卷排它性制度的概念。案卷排它性制度是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。
目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于自已证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以以此为由排除干扰，独立作出决定。2。发挥听证笔录约束力的重要性。
听证笔录的约束力是行政决定听证制度的核心问题，因为听证制度的设计是将对实体公正的追求置于行政效率之上，如果听证的记录对行政机关作出决定没有任何约束力，当事人主张未能反映在决定中，则听证会的进行就没有了任何意义，流于形式，反而徒费人力、物力，降低行政效率，对当事人的心理也造成严重伤害，增加了当事人对行政决定的抵触情绪。
作为一项高成本的制度，确保听证会能对最终作出正确决定真正发挥作用，是这项制度的生命力所在。3。案卷排它原则的实际运用情况。目前在一些法律、法规中已经确立了听证程序的案卷排它原则。如：《行政许可法》第四十八条规定“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。
”《劳动行政处罚听证程序规定》第十六条规定：“劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据”。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百二十二条规定“公安机关负责人应当根据听证情况，按照本规定第九章的规定作出处理决定”，虽然没有将“听证笔录”作为公安机关作出处理决定的根据，而是将“听证情况”作为根据，但听证笔录就是听证情况的完整记录。
因此，意思也是一样的，对于举行了听证会的行政处罚案件，应当根据听证笔录作出行政处罚决定。《上海市行政处罚听证程序试行规定》第二十六条规定：“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据”。4。
应在行政处罚听证中确立案卷排它原则。我认为，为了充分发挥行政处罚听证程序的效能，应当在行政处罚听证中确立案卷排它性制度。即：处罚机关对经过处罚听证作出的处罚决定只能以案卷为根据，其中的证据以及有关文书必须是经过处罚听证所查证属实的；不能在案卷以外，以当事人所未知悉和未辩论的事实作为依据。
如果处罚机关要采用听证案卷记录以外的事实和证据，必须告知当事人，并对其提供辩论的机会或重开听证会。建立处罚听证程序的案卷排它性制度对强化听证程序意识，保障当事人听证的合法权益，防止处罚机关滥用职权意义重大。
同时，这一制度的建立，也有助于凸现听证主持人所作的听证报告书的作用。这对于强化听证主持人的权利义务观念，促进听证主持人的规范化建设将起到积极的作用。听证形式应根据具体情况的不同而多样化我国应在完善和规范行政处罚基本听证程序的同时，视不同案件的具体情况，采用更为多样的听证形式，规定多种形式的听证也可避免因行政处罚听证范围的扩大而导致效率低下。
1。可以规定非正式听证。听证可以分为调查性和裁定性两种，又称为非正式听证和正式听证。正式听证又称审判性听证，是指当事人一方有权对另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政机关必须根据听证的记录作出决定的程序。
非正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以提供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定。非正式听证是处罚公开的体现，一方面可以增进处罚机关吸收各种不同的意见，使处罚决定更加科学、适当；另一方面可以弥补正式听证牺牲工作效率的缺陷。
规定非正式听证也是对《行政处罚法》规定的当事人陈述权、申辩权的具体落实和保障。相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将作出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，非正式听证和正式听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感，但是相比非正式听证，成本较高。
因此，我认为对于那些关系公众切身利益的处罚事项以及处罚机关必须采取正式听证程序的，处罚机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外，在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下，处罚机关可以适用非正式听证。
2。可以实行繁简分立原则。行政处罚程序分为一般程序和简易程序。听证程序也可以根据具体情况适用繁简不同的一般程序和简易程序。一般说来，涉及社会或相对一方权益越大，适用的程序就应越严密；反之，可以考虑采用简单、便捷一些的听证程序。
这里面实际上有个利益权衡问题，即在被保护的利益和因此产生的各种消耗之间进行权衡，以期不导致得不偿失的后果。当然，在适用非正式、简易听证程序实现行政效率目标的同时，要通过具体制度保证最低限度的公正。
听证程序的核心是参加人的了解权和陈述、申辩权。这两项权利是公证不公证程序的分水岭。即使适用非正式听证或最简单的听证形式，也必须确保当事人这两项权利，确保效率不脱离公正。3。可以增加事后听证的规定。
行政处罚听证程序缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，听证并不一概采取事先听证的形式，而是区分不同的情况，分别采取事先和事后两种听证形式。
甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。听证在行政处罚决定作出之前事先进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但是有些听证也可以在行政处罚决定作出之后举行。例如，在紧急情况下，行政机关必须立即作出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害；而行政决定的作出又不能违背最起码的公正程序，即不要任何形式的听证程序。
此时，可以在时间上予以变通，举行事后的听证。收起
