如何制定扶持政策 要制定一项关于经济发展的扶持政策？

    我国政府扶持高新技术产业发展的政策取向 　　高新技术产业最大的特点是资本和知识密集，具有高效益、高风险、高投入的特点，为了吸引更多的企业进入园区投资经营高新技术企业，政府制定优惠政策扶持其发展是世界各国的普遍做法。
  我国一直重视发展高新技术产业，为促进高新技术产业发展，加速我国高新技术成果商品化、产业化、国际化，我国制定了诸如财税政策、进出口政策、资金投入政策、投资政策、贸易政策、人才政策和土地政策等一系列相应的优惠政策，这些政策的制定对高新技术成果的转化以及产业化发挥了巨大的作用。
    作为这些政策措施的作用对象，企业在总体上对各项政策措施是肯定的。据高新区企业问卷调查（1996年）显示，绝大多数企业（89。9％）寄希望于国家优惠政策，包括企业税收优惠政策、高新技术产业、产品优惠政策、人员招聘以及对科技人员的优惠政策、外贸进出口优惠政策等，其中对税收政策评价最高，总体认为它很重要（74。
    4％的企业认为很重要，20。4％的企业认为较重要），且作用逐步强化（61。6％的企业认为它一直发挥了较好的作用）。企业对税收政策的高评价与企业选择在高新区内发展的首要动机相一致。
  这一方面体现了企业争取一切有利条件的本能和长期以来形成的依赖性，另一方面则一定程度地反映出作为发展中国家高新技术企业生存和发展的艰难。  企业对高新技术企业的认定、信贷支持、人员招聘、科技人员优惠政策评价也较高。
  而对“划定高新区范围，成片开发”的优惠政策，由于与企业关系较间接，“火炬计划引导”、“外贸进出口优惠政策”由于受益面窄评价不高（注：调查资料来源于国家科技评估中心。）。 　　而随着高新技术产业的发展，优惠政策在有效实施中遇到了一些问题，主要表现为：扶持力度较小且不配套；国家政策、地方政策和开发区内政策缺乏协调一致；有些政策未能体现高新区的特点；有些地区搞优惠政策的盲目攀比，使优惠政策过多、过滥。
    这些问题的出现，影响了高新技术产业的发展，从高新区的发展来看，高新区的优惠政策既要发挥引导功能，又要发挥调控功能，应从以下几方面注意完善。 　　（一）在优惠政策上采取明确的产业倾斜政策 　　高新技术产业开发区的优惠对象是经核定的高新技术企业，其侧重企业的技术层次，经认定的高新技术企业满三年以后，需要经过重新认定，才能继续享受优惠，可见高新技术产业对企业技术要求很高。
    我国高科技及其产业化的任务，就是要把握国际高科技发展的趋势，以提高国家自主创新能力、掌握知识产权、增强综合国力为目标，重点开发电子、生物、新材料、新能源、航空、航天、海洋等方面的高技术，现在我国的多数高新技术产业开发区都是按照国家科委根据世界科学技术发展状况划定的高新技术范围，规定本地的国家高新技术开发区的发展领域。
    每个开发区都根据自己的资源、人文、地理优势，按照自己的实际条件突出当地的优势，兼容当地经济、科技、历史文化特色，特别强调了有关的发展领域，如，昆明市首先规定了“发展生物工程技术及其产品”、“信息技术及其产品”。
  石家庄市规定“发展通讯、微电子、生物医药、机电一体化、新材料、高效能等新技术及其产业”。  上海漕河泾开发区在产业政策的引导下形成了现代信息、生物医药工程和新型材料三大支柱产业。
  天津开发区形成了电子、机械、生物工程、食品等四大产业群。因此，在优惠政策上，应注意产业倾斜政策的制订，要体现产业政策和区域政策相结合，产业政策区域化和区域政策产业化的特点，要明确规定哪些产业应当给予特别的鼓励，真正体现优惠政策既为高新技术企业服务，又为高新区调整产业结构，长期协调发展服务。
    只有这样国家才可以通过政策的制定，引导高新技术产业开发区的产业布局向合理、协调、互补的方向发展。在引导高新技术产业开发区优先发展主导产业的同时，还要注意其他产业的发展，培植新的经济增长点。
  这样就可以形成以一个或者几个产业为主体，多个产业同步协调发展的新的合理的产业布局。   　　我国目前应当根据高新技术产业开发区存在的经济总量偏少，企业规模不大、技术层次偏低，科技含量不高的特点，制定重点扶持大型高新技术企业的优惠政策，把提高经济增长质量和效益放在首位，努力促进经济增长方式由粗放型向集约型转变，要采取扶持政策，以名牌产品和优势企业为龙头，以资产为纽带，以分工协作实现资源优化配置为原则，积极推进联合、兼并、收购、参股等多种形式来进行资产重组和企业组织调整，加快形成一批支柱产业和主导产业，造成一批行业龙头企业和名牌产品，使之上规模、上水平，以增强在国际国内市场上的竞争能力，确保开发区经济持续、健康、快速的发展。
    在注重大企业发展的同时，也不能忽视为数众多的中小型科技企业的成长，中小企业是经济发展的基础，与大企业在生产合作、产品配套等方面相互依存，相互补充。从某种意义上讲，中小型科技企业技术创新甚至比大企业更活跃，今天的小企业可能就是明天的大企业。
  而扶持企业由小到大的成长，正是高新区的责任和最具特色的功能之一。   　　（二）高新区政策应体现高新区产业的特殊性和政策的整体协调性 　　高新技术产业开发区是发展高新技术产业的重要基地，是向传统产业扩散高新技术的辐射源，是对外开放的窗口，是深化改革的实验区，这些特殊性应在政策中有所体现。
  可现行政策中的许多内容并没有体现高新技术产业开发区的特点，许多内容却与我国外商投资政策接近。  例如：关于企业经销人员简化出国手续、产品出口权限等规定，高新区的优惠政策均未体现出对高新区企业高效益、高投入和高风险的特点的规定。
  由于高新区政策所体现高新区的产业特点不充分，因此，对高新区的扶持、引导的特点也不明显。 　　高新技术产业开发区优惠政策的内容是广泛的，是各类优惠政策的集合体，其目的是运用优惠政策的综合效益来营造一个良好的投资环境。
    随着社会主义市场经济新体制的逐步形成，优惠政策所造成的高新区优势正在逐步消失，当然，在高新区发展的一段时间里，作为最初推动力的政策优势起到过重大的作用，现在，在高新区优势政策有所降低的情况下，宜将主要精力放在从总体上改善投资环境方面。
  借助政策优势这一最初推动力，尽快把高新区纳入新体制、新机制的轨道上来。  只要充分发挥优惠政策的总体效益，搞好投资环境的综合治理，仍然可以起到应有的作用。当前，高新技术企业所关心的是保证产、供、销活动有顺畅环境的优惠政策要明确、具体、配套，而这方面我们正好还有不足。
  高新区的优惠政策是吸引高技术企业的手段，而不是目的，高新区的优惠政策不能仅停留在税收、信贷等方面，必须深入考察生产、流通等各个实际动作过程中的环节，发现问题及时制定出相应的政策。  要建立具体、明确、配套的有利于高新技术产业开发区的政策体系，充分发挥开发区政策的整体效益，搞好投资环境的综合治理。
   　　（三）高新区政策应当有助于促进高新技术产业开发区整体功能的发挥 　　高新技术产业开发区的形成和发展是资源配置的有机结合，发挥了人力、科学技术、产业和地理有机结合的优势，产生了时空效应、孵化效应、聚集效应和辐射效应。
     　　1、高新技术产业开发区的时空效应。 高新技术产业开发区坚持科学、技术开发和生产一体化，成为促进高新技术产业形成和发展的基地，加强了针对性交流，快速解决科研、技术和生产各个环节的问题，大大缩短了高新技术成果商品化、产业化、国际化的周期，提高了高新技术产品的竞争力。
    在高新技术产业开发区的时空效应上，应当注意在优惠政策的制定上侧重在产业初创阶段给予扶持，优惠政策向技术开发的源头倾斜，因为研究开发作为高新技术产业发展的原动力因其固有的一些特征，仅仅依赖市场机制通常不能使其数量、品质与方向达到最符合经济效率的程度，有赖于政府制定和实施整套具体的产业发展战略，以消除市场失灵现象，进而鼓励企业进行研究开发，刺激产业技术水平的提高。
    据统计，我国目前研究与开发经费投入占国民生产总值的比重为0。5 ％，发达国家为2。3％～2。8％，发展中国家为1。5 ％（注：史清琪等“我国高技术企业”，《中国技术经济科学》1998。
  1。1～8。）。因此，从政策上鼓励高新技术企业增加技术开发经费，增加对高新技术产业发展的投入是十分必要的。   　　在优惠政策的制定上还应当注意扶持具有民族创新的新技术，对民族高新技术企业应当更加优惠。
  因为我国建立国家级高新技术产业开发区的目的之一就是使高新技术产业开发区成为发展民族高新技术的基地，成为我国科技成果转化为现实生产力的基地，成为民族高新技术在世界高新技术领域占有一席之地的窗口，从目前53个国家高新技术产业开发区的实际情况来看，利用外资的积极性较高，而在发展民族高新技术上下功夫不够。
    高新技术产业开发区应当站在发展民族高新技术、振兴民族工业的高度，正确处理好利用外资、引进国外先进技术与发展民族高新技术的关系。 　　2、高新技术产业开发区的孵化效应。
   一般高新技术产业开发区都拥有孵化产业的创业中心，用于扶持高新技术创业，特别是为中小企业的成长和发展提供所必须的条件。  从我国现行政策的执行来看，各高新区都已经办起了旨在孵化高新技术企业的创业服务中心，由于政府政策的支持，火炬计划的推动，高新技术产业开发区的政策环境和基础设施条件比较好等原因，我国不少创业中心现已经成为高新技术成果转化为商品的重要基地、高新技术企业的孵化器和培育高新技术企业家的学校。
    创办服务中心有利于吸引人力、物力、才力资源和信息资源，有利于孵化功能的发挥。 　　3、高新技术产业开发区的聚集效应。 由于高新技术产业开发区各种条件的结合，相互作用，使高新技术产业开发区产生了聚集效应，将高等院校、研究开发机构、人才和产业聚集在高新技术产业开发区内，发挥了高新技术产业开发区的区域整体功能。
    据统计，国家高新技术产业开发区内由大学、院所的科技人员兴办的企业达2192家；在140 余万从业人员中，大专以上人员约占三分之一，硕士生达22000人， 博士生达2758人，吸引留学归国人员2981人（注：科学技术部副部长徐冠华在火炬计划十周年经验交流会上的讲话1998。
    8。7。）。可见， 在发挥聚集效应上，今后国家仍应当制定吸引、培养人力资源的政策，诸如吸引外国专家、留学人员的政策，鼓励高层次人才走向企业的政策，对高等院校、科研开发机构、人才等应当给予适当的优惠，吸引他们到高新技术产业开发区来。
  制定鼓励科技人员自由结合，发展民营科研机构的政策，建立科技教育基金，制定人力资源培养高投入、高产出政策等。  鼓励大学和研究机构的科技人员向经济领域流动，这是实现科研与生产相结合，加速科技成果产业化的起点和核心。
  鼓励企业与高等院校、科研院所以股份制的形式组建生产联合体，允许技术入股和创业入股，调动科研机构、科研人员和企业家的积极性。要采取有效的措施，不断提高科技人才的社会与经济地位，进一步完善社会保险制度，以防现有研究人员的外流。
     　　4、高新技术产业开发区的辐射效应。在高新技术开发区中， 研究开发科技成果可以在广阔的技术前沿上促进高新技术产品的诞生，从而对高新技术企业起着强烈的辐射作用。高新技术产业开发区通过带动周边地区高新技术产业而有力地促进了该地区经济的发展。
  主要表现在，第一，高新技术产业产生高产值、高利润、高增长率、能大量增加就业机会，发展第三产业，对地区经济有直接的促进作用，加速了农村城市化，促进改变着周围地区和社会的发展；第二，增加了地区的税收；第三，改变了地区形象，使之成为科技产业蓬勃发展的地区；第四，高新技术产业对传统产业具有改造作用，高新技术产业开发区周边地区的传统产业，往往最先得到高新技术的实惠。
    但目前，我国高新区的辐射功能发挥得还不够理想，对区外未享有优惠政策的企业生长与发展影响并不大。这些问题有待于进一步制定政策来给予解决。