中小学教材著作权问题国家法律法规
在《中华人民共和国著作权法》所保护的各类作品中，中小学教材由于数量大、范围广，并且直接关系到中小学的教学秩序，影响到社会的稳定，格外受到国家政策的扶持和优惠。出于同样的原因，中小学教材也应受到著作权理论的特别关注。 研究和解决在实践中出现的带有普遍性的问题，在繁荣创作的同时，积极促进我国教育事业和教材建设的发展。
随着近年来基础教育的发展，我国中小学教材已由过去的一套“统编教材”发展到目前由国家教委在全国推荐使用的“八套半”。 人民教育出版社既是人教版教材的出版者，又是人教版教材的编写者，同时作为国家教委直属的事业单位，我们在著作权的保护方面遇到的问题更多、更复杂，也更具体。由于在实...全部
在《中华人民共和国著作权法》所保护的各类作品中，中小学教材由于数量大、范围广，并且直接关系到中小学的教学秩序，影响到社会的稳定，格外受到国家政策的扶持和优惠。出于同样的原因，中小学教材也应受到著作权理论的特别关注。
研究和解决在实践中出现的带有普遍性的问题，在繁荣创作的同时，积极促进我国教育事业和教材建设的发展。
随着近年来基础教育的发展，我国中小学教材已由过去的一套“统编教材”发展到目前由国家教委在全国推荐使用的“八套半”。
人民教育出版社既是人教版教材的出版者，又是人教版教材的编写者，同时作为国家教委直属的事业单位，我们在著作权的保护方面遇到的问题更多、更复杂，也更具体。由于在实际工作中经常感受到来自著作权法和教育法(特别是义务教育法)两个方面的“交叉挤压”，笔者在本文中着重从这两个方面对中小学教材的有关问题加以论述。
一、中小学教材与政府行为
与其他各类作品尤其是文艺作品相比，中小学教材有两个显著的特点：第一，有广泛、长期、稳定的巨大市场；第二，与政府行为有着密切的关系。人们容易强调中小学教材在市场上的特点，却往往忽略了中小学教材受政府行为干预这个更重要的特点。
我国是一个发展中的大国，“穷国办大教育”是我国教育的基本特点。从近年来颁布的中共中央《关于教育体制改革的决定》、中共中央和国务院关于《中国教育改革和发展纲要》等文件，及全国人大颁发的《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法律中不难看出，中国的教育是以国家法律为保证的政府行为。
比如《中华人民共和国教育法》第十四条明确规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作”，并在第四条强调：“国家保障教育事业优先发展。”这种政府行为不仅体现在教育规划、财政预算、学校设置等宏观方面，而且表现在中小学教材出版的具体工作中。
如：中小学教材的供应体制(指各地租型造货、就地供应)、拨付专用贷款和用纸、定点厂家印制、指定渠道发行、优先安排运输、“按时”“足量”供应，以及组织教材质量评比检查，等等。可见，正是因为有了政府行为作保证，才使中小学教材具有广泛、长期、稳定的巨大市场，获得巨大的经济效益和社会效益。
政府行为的高度关注证明，教材建设是教育事业的重要环节，是实施教育和教学的基础性工作。教材作为体现教育方针、教学计划、教学大纲的知识载体，作为教学的基本工具和重要手段，直接关系到教育效果，关系到学校秩序，也影响到社会的稳定。
因此，离开了政府行为，教育事业就不能得到健康、有序的发展。
从创作的角度看，政府行为不仅表现在中小学教材的供应方面，还表现在教材的编写上。这是我们在研讨教材著作权的有关问题时，应当予以特殊关注的。
教学计划和教学大纲，是政府即国务院教育行政部门根据一定的教育目的和培养目标依法拟定的、体现政府意志并带有规范性的教学文件，是编写中小学教材的主要依据。以具体的政府文件为作品的创作前提，这在大多数文艺类作品的创作中是没有的。
比如，在中学语文教学大纲中，有“基本课文篇目”一项。所谓“基本课文篇目”，就是无论谁编写的中学语文课本都必须全部选用的作品。其中，初中部分的100篇中有79篇，高中部分的70篇中有44篇属著作权保护期内的作品。
也就是说，中学课本使用的123篇受保护的已发表作品，是教材的创作者遵从政府意志行事，是政府行为的结果。
根据《中华人民共和国义务教育法》第八条的规定，审定教科书是国务院教育主管部门的职责。
编就的教科书需按照国家教委颁布的《全国中小学教材审定委员会工作章程》及《中小学教材审定标准》、《中小学教材送审办法》的规定，经过一定程序送审，并根据初审意见修改。修改稿经复审通过后，上报国家教委，由国家教委“主管副主任签字批准出版印行，并在封面上标明全国中小学教材审定委员会审定字样”。
这套程序表明，凡属于中小学教科书的每一部具体作品的终审通过及是否出版，不是终止于出版的行业行为，而是由具体的政府行为来决定的。这种情况，在大多数文艺类作品的创作和出版中是十分罕见的。
至此，政府行为对著作权理论上属于作者精神权利方面的干预并没有终止。
当教学计划和教学大纲调整时，当实行新的工时制时，当党和国家领导发出有关指示(例如江总书记关于要坚持不懈地对青少年、儿童进行近代现代史和国情教育的指示)时，都要根据国家教委的部署和意见，对教材内容进行调整或修改。
综上所述，中小学教材的出版和发行，不是单纯的市场行为。李铁映同志在1996年召开的全国新闻出版局长会议上指出：“要结合新形势的特点和分类出版物市场的发展情况，认真研究、正确处理出版物的政策性发行和商业性发行的关系，从理论上和实践上把这个问题搞清楚。
政策性行为主要适用于中小学教材和党报等少数精神文明建设所必须给予政策支持的出版物。这类出版物要由国家严格定价，按成本发行，政府给予一些优惠政策。”
二、中小学教材与作家权益
在语文(音乐、美术)课本中大量选用已经发表的作品时，由于没有按照我国著作权法的规定及时与原作品的作者签定合同，引发和激化了许多作家与中小学教材出版者(含编者)的矛盾。
这种情况出现后，尽管出版者尽量加以弥补，但往往由于双方难以达成共识而使矛盾愈益尖锐。
我国著作权法强调用合同解决争端。实际上，中小学教材的出版者目前还不具备与原作者及时签约的基本条件。
原因如下：
1。时间问题
教材的变动从上级指令到实际落实，往往只有一年甚至半年的时间；而教材的出版通常是整套出版、分册供应，编者要充分考虑册与册之间的衔接和整套教材的平衡，在变动教科书的同时还要调整相应的教师教学用书的内容，并且亲自看校样。
国家教委关于教科书和教师用书的用书目录是提前一年下发到基层学校的。整个工作是在倒计时中进行的，根本没有时间与选用作品的原作者就签约进行联系和洽谈。
2。途径问题
由于在我国著作权法实施前教材选用已发表作品属法定许可，而且付酬，不曾与作者联系，许多作品的出处也无从查找；又由于国内还没有建立起著作权集体管理机构，难以查找众多的作者。
3。改写问题
为了教学的需要，常常要对选文进行修改甚至改写，否则不能成为课文。年级越低需要改写的越多。从教学上看，这是为了一定的教育和教学目的；但从著作权法的角度认识，这种作法却侵害了作者的合法权益。
一方面是作者权益，另一方面是教学需要，谁服从谁?如何兼顾?洽谈难度很大。
4。付酬标准问题
畅销书总是能给作者带来丰厚的经济回报，但畅销书的印数比起中小学教材来要少得多。
我国小学平均每个年级的在校生约二千万人。这个印数极易诱发人们有关高额稿酬的丰富联想。可是，这样巨大的印数是由国家的有关政策决定的，绝不是市场选择的结果。因此，稿酬标准问题是双方洽谈的最大难题。
从上述3、4两个问题上反映出的中小学教材出版者与作者之间的矛盾，实际上体现了公众利益与作者权益之间的冲突。而说公众利益的实现与否最终取决于作者个人的意志，这在逻辑上无论如何也是讲不通的。
有一点是应当予以关注的，就是稿酬的高低关系到出版物的成本，关系到中小学生教材的定价。中小学教材的定价历来严格遵守“保本微利”的原则，历来是价格最为低廉的图书。人民教育出版社作为人教版中小学教材的著作权人，为保证教材的低成本和低定价，尽管法律允许，却没有以任何名义领取教材的著作权使用费。
如果中小学教材尤其是义务教育教材不在稿酬方面对选用作品的原作者加以必要的限制，那么课本的定价很可能有较大幅度的上涨。义务教育免交学费，但是要交课本费。捐助“希望工程”的300元钱，正是五年初等义务教育的课本费。
由于纸张涨价等因素，捐助款已经由300元调到400元。如果我们以保障作者权益为由，再次加重广大贫困学生的负担，有可能在社会上产生消极影响。
三、尽快在法律上给中小学教材合理定位
通过以上论述不难看出，中小学教材作为作品，原则上应当按《中华人民共和国著作权法》的有关规定，在民事法律范畴内调整原作品作者、教材编者、出版者及其他使用者之间的法律关系。
但在实践中，中小学教材作为国民基础教育主要的知识载体，在其形成和使用时还要遵循教育法尤其是义务教育法的有关规定，因而在以下两个问题上集中并激化了一系列矛盾：1。教材选用的已发表作品的原作者与教材的编者以及出版者之间的关系；2。
中小学教材靠行政指令建立了庞大市场，但面对被选作品的原作者要求日益迫切、范围日益扩大、情绪日益激烈的权利主张，教材的编者和出版者无法亦无力承受巨大压力。这两个问题的成因，是由于中小学教材在作品的形成和使用过程中所涉及的法律关系，有许多已经超出了民事法律调整的范围。
我国现行的著作权法如不加以修订，就无法改变中小学教材(当然还有其它各级各类教材)在作者权益问题上的尴尬处境。
综上所述，或者是尽快修订我国著作权法，或者是在当前涉及中小学教材的司法及行政执法实践中，尽快给中小学教材在法律上合理定位，以正确调整中小学教材所涉及的各种法律关系，是保证我国基础教育事业健康发展的迫切要求。
当然，治本的办法是对我国现行著作权法修订时增加有关义务教育教科书的条款，给教科书以正确定位。
所谓定位，应包括以下几个问题：
1。界定教科书的概念，避免因“教材”这类过于宽泛的概念而带来的混乱；对教材著作权的保护和限制，具体地说，就是对教科书的保护和限制；对教科书以外其他学习用书，除要求其尊重所使用的教科书的著作权外，可按一般作品对待。
2。在选用已发表作品的问题上，对国内作品实行法定许可，对国外作品实行强制许可。3。在对原作品付酬方面制定适当的方法和标准，既要尊重原作者的权益，又要尊重教材编者的权益，还要切实照顾到广大学生特别是贫困学生以及教材出版者的承受能力。
4。在使用时可以根据教学的需要对原作品进行适当修改(但要履行告知义务)。
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