我国农业保险发展的现状，存在的问题以及对策
我国农业保险发展现状分析
中央财经大学保险系 杨星
【内容摘要】农业保险对于中国这样一个农业大国来说，应是一种非常重要的农业风险的分散途径。目前我国农业保险发展陷入了停滞不前、日益萎缩的困境。 其突出矛盾表现在广大农民迫切需要农业保险的保障而各商业保险公司却不愿涉足该领域。本文从农业保险的重要性入手，论述了农业保险存在的必要性，详细分析了农业保险在我国无法快速发展的原因，并阐述了我国农业保险走出困境可能采取的手段和方法。
【关键词】农业保险 重要作用 困难原因 走出困境
中图分类号：F323。89 文献标识码：A 文章编号：1004-7026(2003)03-0059一65
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我国农业保险发展现状分析
中央财经大学保险系 杨星
【内容摘要】农业保险对于中国这样一个农业大国来说，应是一种非常重要的农业风险的分散途径。目前我国农业保险发展陷入了停滞不前、日益萎缩的困境。
其突出矛盾表现在广大农民迫切需要农业保险的保障而各商业保险公司却不愿涉足该领域。本文从农业保险的重要性入手，论述了农业保险存在的必要性，详细分析了农业保险在我国无法快速发展的原因，并阐述了我国农业保险走出困境可能采取的手段和方法。
【关键词】农业保险 重要作用 困难原因 走出困境
中图分类号：F323。89 文献标识码：A 文章编号：1004-7026(2003)03-0059一65
随着经济的发展、社会的进步，保险已经成为人们有效规避风险的必要方式。
尤其是在中国加入世贸组织以后，随着外资保险公司的大兵压境，人们的保险意识普遍提升，保险公司也借此契机大力开展各类保险业务，中国保险业呈现出欣欣向荣之势。然而，这种繁荣却无法掩盖长期以来中国农业保险发展滞后的现实，与其他险种开展得热火朝天的状况相比，农业保险发展的不平衡性就越突现出来，农业保险的萎缩与中国农业大国的现状极不协调。
农业是我国的基础产业，在国民经济中具有重要的战略地位。随着改革开放的深入，我国农村经济发展取得了巨大的成就，但由于缺乏有效的农业科技的支持，仍无法彻底改变“靠天吃饭”的状况。个体农民以自身极其有限的抗灾能力，难以应对频繁发生的自然灾害，经济负担在一定程度上被进一步加重。
因此，保险手段成为降低农业风险的重要途径之一。
一、农业保险的重要作用
农业保险是保险人组织农业生产经营者进行风险损失分摊，建立保险资金，对被保险人在种植业、养殖业生产过程中，因自然灾害或意外事故所造成的经济损失给予保险责任范围内的经济补偿的一种方式。
农业保险具有稳定农村经济，稳定农村社会，支持农村经济体制改革的作用。
(一)农业保险对农民个人的影响
1。农业保险对农民的生产活动的影响。农业风险的存在具有客观性，它有可能使农民蒙受巨大的经济损失。
而农业保险可以使投保农户在遭受保险责任范围内的灾害后及时得到经济补偿，尽快恢复农业生产。同时，农业保险的补偿功效有助于提高农民的偿债能力和贷款地位，保障农民的资金来源渠道。
2。农业保险对农民生活的影响：农业保险对于农民个人的生活具有较大的安定作用。
偶然发生的灾害事件造成的损失如果都由农民自己承担，可能导致农民生活来源的减少或生活水平的降低，甚至破产无法生存。农业保险则可以通过转移和分散风险，由参加农业保险的农民共同分担损失，以赔偿支付的方式保障农民生活的稳定。
(二)农业保险对农村经济的影响
1。农业保险有助于稳定农业再生产，对农业再生产的四个环节：生产、分配、交换、消费都具有较大的影响
首先，农业保险对生产的影响。农业风险可能中断农业生产过程，缩小农业生产规模，破坏农业生产活动的连续性。
参加农业保险后，农业风险造成的资金运用的中断或停滞，就可以通过保险公司的经济补偿得以恢复。可见，农业保险有助于保障农业生产过程的持续稳定，保护农业资源。
第二，农业保险对分配的影响。农业保险处于农业再生产过程的分配环节，农业保险基金来源于国民收入的再分配，而农业保险基金的运用则改变了国民收入的用途，实现了资金使用权的转移。
第三，农业保险对交换的影响：农业保险有调节农村经济、稳定物价的作用。农业保险为投保农户补偿意外经济损失，安定其经济生活，稳定其还贷能力，从而保证了农村信贷收支的平衡和资金的正常周转。
同时，农业保险经济补偿职能的实现，使农业生产顺利进行，农产品供求保持协调，市场趋于平稳，物价得以稳定。农业保险的实施，使大额的不定的农业风险损失，转化为小额的固定的农业保险费的缴纳，较之农户个别处理风险，可以节约部分开支。
降低农业生产成本，在一定程度上稳定农产品的物价。
第四，农业保险对消费的影响。农业保险通过分散农业风险，可以保障农业生产规模的扩大，利用规模经营，降低农产品的成本和价格。而对农业风险损失的保险补偿，则可以使农民及时恢复因风险损失中断的农业生产，保证农产品的供应，保持农产品供求的平衡，保证社会对农产品的正常消费。
2。农业保险有助于农村经济体制改革的深化和完善
农村经济体制改革，使农户投入到生产中的人财物力增大，所承担的经济责任和风险也相应增加；一旦农业风险发生造成经济损失，就会影响农民及其家庭的生产劳动的继续进行，也会影响集体经济主体的巩固。
农业保险则可以解除农民及其集体生产的后顾之忧，促使其以更大的精力与热情推广生产新品种，采用新技术，承包经济任务，保证以家庭承包为主的责任制的继续稳定和统分结合的双层经营体制的完善。
(三)农业保险对整个国民经济的影响
1。
农业保险有助于国民经济的健康发展
在我国，农业是国民经济的基础，农业经济的波动是引发国民经济周期波动的重要因素。因此，农业上因风险造成的损失，不仅会导致农业再生产过程的不稳定，而且会使整个国民经济处于不稳定的状态。
相应的，农业保险在直接促进农业生产经营活动健康稳定发展的同时，也间接保证整个国民经济的协调发展。
2。农业保险有助于社会生活的安定
农民的生活资料来源于其劳动所得，农民的生产因灾害事故而萎缩或中断会使其家庭生活发生困难。
农业保险就可以使农民及家庭摆脱灾害事故造成的经济上的困难，维持正常的生活。同时，农业生产的停滞，会使农产品的供求状况失衡，价格上涨，影响社会其他阶层人们的正常生活，甚至造成一些社会不安定因素。
农业保险的介入，则可以使农业生产者尽快恢复生产，保证农产品的供给和价格的稳定，从而安定社会各阶层人们的社会生活。
3．农业保险有助于扩大积累规模
农业保险基金作为社会后备基金(用于对各种经济损失的补偿)的一种，退出了生产过程，需要在保险保障期间逐渐地用于各种经济损失的补偿。
在任何一个时点上，农业保险基金中都有一部分用于经常性的赔款支出，而一部分处于暂时闲置状态。处于暂时闲置状态的资金，经过保险人的储蓄活动和其他保险融资行为，重新投入社会再生产过程，能使社会资金的积累规模扩大，作为间接的资金积累方式对扩大社会再生产发挥作用。
二、我国农业保险无法快速发展的原因
商业保险公司为了商业利益，都尽量减少或者不开办农业保险业务。目前，我国开办农业保险业务的保险公司仅有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司(原新疆兵团财产保险公司)两家。
本属于政策性保险的农业保险在保险公司商业化的进程中陷入尴尬的境地。
(一)搞农业保险对于保险公司可以说是大搞大赔、不搞不赔
这种状况主要是由农业生产自身的特点决定的。相对于二三产业来说，农业的生产周期较长、经济效益显露较慢、受自然制约较多等因素，决定了农业“弱质产业”的角色。
随着农业现代化步伐的加快和高附加值农业的大力发展，农业的高投入、高产出，也同样伴随着高风险。这都使我国农业保险的赔付率居高不下，成为保险公司开办此业务的障碍，商业保险公司以盈利为目的，必须考虑自身的效益，农业保险的高风险、高赔付，必然使众多保险公司对之望而却步。
(二)保险公司准确厘定农业保险险种费率存在许多困难
首先，保源的不集中就使保险公司对农业保险的开发兴趣下降。众所周知，保险经营需以大数法则作为建立保险基金的数理基础。只有单个或少量标的的危险是不具有此基础的。
在大量危险事故的基础上，保险人才能通过大数法则进行保险经营，计算危险概率和损失程度，并确定费率。而我国许多地区农业保险的投保面积占当地的农田的比重极低，有些地区甚至不到1%，这势必影响保险公司对风险的控制和对保费的正确厘定。
其次，历史数据的积累相当缺乏，保险公司无法确切的对与农业相关的种植和养殖等具体项目的损失进行费率厘定，确定相关农业保险的价格。现实中存在这样的情况，有些保险意识较强的农户想对自己经营的农业项目进行投保，但由于保险公司缺乏具体的损失数据的积累和研究，并不开办此类险种，极大地挫伤了农民的投保积极性。
(三)农业保险经营中存在较严重的道德风险问题
由于保险双方信息的不对称。在承担和理赔过程中的道德风险和逆选择问题就不可避免。这是农业保险经营中最大的风险，也是国内外农业保险经营的共同难题。
曾有这样的案例。一家养鸡厂负责人主动投保，办理了入保手续后第三天就来索赔，说鸡因鸡瘟死了500多只，保险公司的理赔人员去到现场发现确如保户所言，就如数做了赔付，可后来保险公司才得知此保户的鸡在投保之前就有病，而且全村的死鸡在保险公司去定损的那天都送到了他那里，真是坑苦了保险公司。
因此近年来，保险公司对待农业保险业务非常谨慎，不轻易接受投保，也不轻易开发新的险种。当然，这些问题在一定程度上也对保险公司的核保和理赔工作提出了更高的要求；
(四)农业保险的政府支持力度不够
农业保险不同于民政部门的救济，也不同于一般的商业保险。
它的最显著特征在于，它不仅仅是农业生产领域中的一种国民收人再分配行为，更是政府的政策目标之一，是政府进行保护和发展农业的一个重要手段。体现了政府行为，并以政府的权威动员全社会分担农业风险。因此，要使农业保险发挥其应有的作用，必须有政府部门的积极参与和大力支持。
从国际上看。发达国家及一些发展中国家都十分重视农业保险的发展。不少国家已把农业保险视为农村救济、农业贷款、农产品价格保护、农民福利等政策的一部分，以此来保障农民的收入，稳定农业生产。并将其作为国家发展农业现代化的重要一环。
凡是农业保险搞得较好的国家，政府对农业保险都给予了多方面的支持，或是由国家成立农业保险公司开展农业保险业务，或是由政府组织并提供补贴，委托大的商业保险公司办理业务。具体包括由政府制定和实施农业保险计划；政府以不同的出资方式和比例建立初始资本和准备基金；政府负担全部或大部分经营管理费，对保险费给予一定比例的补贴(如在美国、加拿大、西班牙、法国、日本等国家，政府对农民所交保险费的补贴比例都在50%—80%左右)；发生重大灾害或农业保险准备金发生困难时，政府给予一定的补助；实行免税政策等。
而在中国，农业保险只是免交营业税，其他方面同商业性保险一样，对这项涉及加强农业基础地位的政策性保险业务，国家尚无配套政策予以扶持，同时也没有重视、协调、推动这项工作走向成功的权威机构。因而，十多年来，对我国农业保险的改革和发展，尽管中央文件写了，中央领导批示了，但具体到落实就难产了。
(五)我国农业保险的再保险机制尚未建立起来
我国以往的农业保险由于缺乏适当的再保险安排，使得风险过于集中在保险经营主体自身、难于分散，影响经营主体的经营效果。而国外农业保险经营普遍有再保险机制的支持，特别是避免特大自然灾害对农业和农民的影响。
例如，美国和日本的政府都对本国农业保险提供再保险支持。美国是由联邦政府农作物保险公司负责在中央建立再保险基金，向开展农作物保险的保险人提供超额损失再保险，再保险责任按赔付率分段确定，目的是既向各私营农作物保险公司提供超额损失再保险(不超过115%)，又限制农作物保险公司的盈利水平(不高于15%)。
日本是建立三级再保险体制，在农共组与县共联之间实行比例再保险，农共组自留责任按险种风险大小确定，其余责任由县共联承担，超额损失责任则由中央再保险账户承担。
(六)农民对农业保险力不从心，心有疑虑
首先，由于农业保险风险大、农业保险项目经营经常入不敷出，保险公司对其要求较高保险费率，而高保费又令更多的农民买不起保险。
据了解，一些地方农作物险种的费率高达9%—10%，这对目前收入并不高的中国农民来说负担过重。其次，我国的农业保险险种少、规模控制较严、操作复杂、赔偿偏低，也使广大农民难以根据自身需要选择适当的险种。
当然也不乏一些对保险缺乏正确的了解和认识的农户，在被保险公司合理拒赔后就对保险产生了错误的不信任感；或是抱有严重的侥幸心理，认为买保险是加重自身的经济负担，能免则免，“急时抱不了佛脚”，又怨天尤人。
除了上面提到的原因以外，还有很多制约我国农业保险发展的因素。比如这类险种理赔程序复杂：一个渔场投保出了险要求索赔，面对这么多死鱼，保险公司很难辨认哪些保过险、哪些没有保，照单全赔当然招架不住，另外，农业保险的发展同样需要大量的保险专业技术人才，保险公司如果缺乏相应的保险技术人员，就会使农业保险中包括核保和理赔等各项工作失去了合理的尺度。
三、我国农业保险如何走出困境
(一)加快农业保险经营体制的改革
考虑到整个行业的特点和农业的特性，农业保险不能简单地采取与其它保险相同的方式，应当建立多层保险与风险分担、政府与市场共同参与的农业保险和风险防范机制。
目前政府虽然开始认识到这一问题的重要性和紧迫性，但许多部门特别是地方政府“既想马儿跑，又想马儿不吃草”，实质是把农业等同于其他产业部门。农业是产业部门，但同时也是典型的公共部门，这一“弱质”的公共部门没有一个以政府为主导的、分散的、转移的、分担的保险机制系统作保障，就没法实现农业产业化，也没法完成现代化的任务。
目前我国农业保险发展的症结在于保险公司的商业化经营同农业保险的政策性扶持性之间的矛盾。纯粹由商业保险公司办农业保险，已不能适应形势发展的需要。把农业保险业务从商业保险公司中分离出来，成立政策性的农业保险公司成为一条可行之路。
通过创建新的农业保险经营主体，调整保险产业结构，不断扩大农业保险发展规模，尽快形成我国农业保险经营模式。
(二)加快农业保险的相关立法
农业保险法是开展农业保险业务的保证和依据。在世界范围内，各国都鉴于农业保险的特殊性，在举办农业保险时不适用或不完全适用针对各种商业保险而制定的《保险法》，而要制定专门的农业保险法及其实施细则，确定农业保险经营的基本法律依据，以保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作，使农民的利益得到切实的保障。
我国目前尚无一套完整的法律法规对农业保险予以扶持，因此，国家应根据农业保险非商品性、政策性等性质，加强农业保险立法，用法律的形式明确农业保险的地位、作用和性质，政府在农业保险开展过程中应发挥的职能和作用，并以此提高农民的保险意识。
这对规范我国的保险市场，对不同性质的保险活动加以区别进行管理，逐步建立农业保险补偿体制，加强对农业的支持，加强农村市场经济的基础建设，进而促进国民经济的持续、快速、健康发展。都将有重要的意义。
(三)加强保险公司内部管理，开放农业保险市场
1．加强保险公司内部管理。首先，应当增加保险的透明度。每一投保农户均有保险手续，保险公司留存保户的保险名册，这有别于以往的对乡政府或村委会签发保险单，也有别于对售种单位签发保险单的做法，可以使保户更加明白保险的内容和自身享有的权益。
其次，可以改变以往的保险费收取渠道。保险费直接向农民收取，而不是由政府或村委会先向农民收取保费，再向保险公司交纳，这样方便了农民投保，又减轻了保险人的展业难度。第三，赔款可以直接支付给农民：以往通过乡政府或村委统一办理的农业保险，赔款先由乡政府或村委会领取，截留赔款的现象时有发生，农民往往得不到足额赔款；赔款直接地付给农民能极大地调动农民投保的积极性。
第四，突破农业保险范围狭窄、险种单一的格局，扩大承保面。适当放宽农业保险公司的业务范围，如允许其承保县以下农产品加工企业、村办企业以及农民家庭财产保险业务、意外险业务等，以强补亏，分散风险。第五，加强核保、理赔等专业技术人才的培养，提高工作效率，方便投保人，并使道德风险控制在较低的水平。
2．培育农村保险市场。农业保险应为整个农村经济的产、供、销全过程提供全方位、立体型的保险服务。因此，应大力推进农业产业化进程，创造更好的市场环境，促进农业保险的发展。可以借鉴成功的国际经验，实行配套运作，把科技服务、供销服务、信贷服务、救济措施、防灾防损等与保险等项目进行统筹运作，解决农民生产资金不足和风险保障问题。
同时。政府和保险机构应加大对农业保险的宣传力度，提高农业部门和农民的保险意识，提高农民自觉投保的积极性。
(四)加大国家政策支持与财政扶持
作为对农民遭受天灾的补偿，农业保险一定要由国家财政来扶持，但在具体实施中要量力而行。
世界贸易组织有关协议明确规定政府可在财政上参与农业保险以支持本国农业，这些规定非常有利于我国对农业的保护，根据我国国情，借鉴国际经验，我国应尽快建立财政支持型农业保险体系，包括利用财政、税收、金融、再保险等经济手段以及其他技术支持来发展农业保险。
由于我国财政实力有限，不可能无限制补贴农业保险的亏损，应坚持量力而行的原则，主要采取对经营主体的经营亏损进行补贴。
首先，借鉴国外成功的农业保险经营的经验，国家财政应对农业保险经营主体实行财政、税收方面的支持。
具体可以考虑：(1)免除经营种植业、养殖业保险业务的全部营业税和所得税；(2)对农业保险经营主体的盈余，可在一定期间内适当减税，以利于经营主体增加准备金积累，降低保险费率，提高农民的保费支付能力；(3)允许经营主体从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，并在税前扣除，以增加经营主体的资金实力。
同时，国家应对农业保险进行金融、再保险支持。经营农业保险的主体应当建立同中国再保险公司的再保险业务，中国再保险公司作为国家独资公司通过再保险方式，代行国家支持农业保险的职能。农业保险经营主体因自然灾害造成的亏损，通过再保险方式从中国再保险公司摊回赔款，而不能直接从国家财政得到补贴。
对农业保险经营主体在经营中自留业务造成的亏损，应由经营主体自担，或与地方财政按比例分摊。中国再保险公司实行单独列账、单独核算的内部核算体制，在经营过程中，如出现因经营农业保险所造成的亏损，应在政策上给予其一定额度的银行无息或低息贷款，用于赔款之需。
如遭受连年自然灾害的损失，国家财政应给予资金或其他的财政手段的支持。
（五）建立农业保险基金
政府不可能承担全面开展农业保险的全部的巨额补贴负担，农业保险基金的筹集可采取多种方式，多种渠道，建立国家和省市两级农业保险发展基金来支付农业保险的补贴，各级政府财政每年拨出一定的资金设立农业保险基金，用于补贴保险部门的超额赔偿款及适当补贴农民的部分保险费。
农业保险基金的投入应当紧紧扣住促进和保护农业和农村经济发展这个重点，保障农业生产经营不因自然灾害而中断，及时向受灾的对象提供帮助。对农业保险基金的各类风险基金要分别管理、专项使用，并制定完善的农业保险基金法规和政策，包括农业保险基金的筹集方式、与商业保险基金不同的核算办法、以及农业保险基金的所有权与经营权等，以规范农业保险基金的运用，使农业保险基金经营管理走上规范化、法制化的轨道。
参考文献
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