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国有商业银行基层机构和网点内发案件探析
国有商业银行是经营货币与资金的特殊的高风险行业，不但有来自对市场预测不准而导致的经营风险，而且银行内部人员利用职务、工作之便和管理上漏洞，以及内外勾结合伙来贪污、挪用、盗取银行资金、携款潜逃作案，侵吞国家资金所带来的内部风险是商业银行风险存在的主要因素之一。 目前，在国有商业银行向国际化银行发展的转型期及内部控制机制还不够健全的情况下，国有商业银行基层机构和网点内部发案和负责人作案占到了发案总数的90%，这充分说明了国有商业银行基层机构和网点防范案件面临的严峻形势和紧迫性。 本文就国有商业银行基层机构和网点内部发生...全部
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国有商业银行基层机构和网点内发案件探析
国有商业银行是经营货币与资金的特殊的高风险行业，不但有来自对市场预测不准而导致的经营风险，而且银行内部人员利用职务、工作之便和管理上漏洞，以及内外勾结合伙来贪污、挪用、盗取银行资金、携款潜逃作案，侵吞国家资金所带来的内部风险是商业银行风险存在的主要因素之一。
目前，在国有商业银行向国际化银行发展的转型期及内部控制机制还不够健全的情况下，国有商业银行基层机构和网点内部发案和负责人作案占到了发案总数的90%，这充分说明了国有商业银行基层机构和网点防范案件面临的严峻形势和紧迫性。
本文就国有商业银行基层机构和网点内部发生案件的原因以及带来的启示和教训，有效防范风险和杜绝发案作以探讨和研究。
一、商业银行基层机构和网点内部发案的原因分析
国有商业银行基层机构和网点是指国有商业银行县(市、区)支行、分理处(办事处、营业部)储蓄所，是国有商业银行经营和管理的基本单位，是国有商业银行业务经营的基础。
任何事物的发展变化都是外因和内因的辩证统一，外因是变化的条件，内因是变化的根据。商业银行基层机构和网点内部发案既有其外部因素又有其内部因素。从外部看，以下因素为商业银行基层机构和网点内部人员作案提供了条件。
(一)制度的滞后性和缺陷性，业务操作上的无序化，成为国有商业银行基层机构和网点内部人员作案的主要因素之一。由于我国金融体制改革是高度计划体制的背景下进行的，有其特殊性和艰巨性，使得国有商业银行企业化改革不可能一蹴而就，国有银行商业化改革呈现一个循序渐进、逐步完善的过程，随着金融业务的不断扩张和金融产品的创新，产生风险的可能性不断增加，这就要求国有商业银行在改革实践中针对新的风险的产生来逐步建立和完善相应的规章制度，来约束员工的经营和操作行为，以杜绝风险和案件的发生。
但实际上，企业化对国有商业银行业来说是史无前例的，由于受计划管理体制的影响，往往存在规章制度的建立和约束性滞后于业务发展和新的金融产品的创新，即便有相应的制度也不能完全涵盖风险规避，再加之业务操作人员对规章制度的弱化意识，有章不循、违章操作，致使在不同的基层机构和网点之间的业务操作程序和环节存在差别化、无序化，客观上为国有商业银行内部人员伺机作案提供了条件，通常情况是在发生风险和案件暴露出制度缺陷后，采取“亡羊补牢”的办法来规避风险，以防案件发生，从而使防范风险和案件的防线后移。
(二)对案件易发部位及重点人员检查监督不到位，缺乏科学有效的案件防范机制，是国有商业银行基层机构和网点发案的重要因素。国有商业银行基层机构和网点的案件易发部位主要是会计、出纳、储蓄、信贷、计算机、信用卡、资金清算等，在这些部位的工作人员及其分理处，储蓄所、营业室的负责人为重点人员。
如果将县支行各管理部门、二级分行职能部门定为对分理处、储蓄所、会计营业室等案件易发部位防范风险和案件的第一道防线，那么稽核审计和储蓄、会计事后监督就成为防范风险和案件的第二防线，纪检监察部门的查处位于第三防线。
在实际工作中，第一道防线中各职能部门往往将业务发展和防范风险案件割裂开来，重业务，轻管理，忽视防范，对要害部位的规范化操作检查监督不够，或者检查只图形式。而专业门独立行使审核监督职能的稽核审计部门，目前的机构设置模式也未能真正起到事前或事中的监督作用，监督时效滞后。
就建行来说，审计体制改革后，二级分行不再设立稽核审计部门，二级分行、县支行(办事处)稽核监督机构不再存在，一级分行按区域划分设置的审计办事处，管理半径增大，在机构网点分散、人力相对不足的情况下，常规审计少，主要对基层机构负责人进行离任审计，审计只处在查问题、反馈问题、提出整改要求的层面上，而对问题的整改不具体监督，且与跟踪审计间隔时段长，对违规违纪操作无权做出处罚。
这往往使被查出的问题得不到有效整改，或纯粹不改，风险、案件隐患增加。处在第三道防线的监察部门虽有处罚权，便不参与稽核审计，对违规行为的处理一般只在涉及违纪后再介入查处，同样失去了事前防范的作用，形成了常规稽查和处罚“两张皮”现象。
再加之纪检监察部门人员配备少、综合业务素质低，很难做到对基层机构的风险案件隐患进行有效的监控和防范。这种监督模式使防范风险未能建立科学的运行机制，在客观上对防范案件起不到应有的作用，使国有商业银行基层机构和网点的发案因素增加。
(三)管理人员风险意识不强，管理不到位，是国有商业银行基层机构和网点发案的主要因素之一。在国有商业银行的企业化改革进程中，实现效益最大化是各级分支机构经营追求的目标，业务指标和利润计划不但是考核各分支机构经营效益状况的主要依据，而且成为员工实现绩效收入分配的标尺之一，因此，为了业务指标的完成，基层机构和网点管理者片面地、盲目地追求业务发展，不注重风险和案件的防范，人为地将业务发展和风险防范这一辩证统一的范畴割裂开来，或者纯粹不去考虑风险和案件防范，毫无防范意识，对存在明显的风险防患不重视，不整改，更无管理措施，以至酿成案件。
(四)查处不严，缺乏科学的案件查处机制，使查处对防范案件起不到应有的震慑作用，是国有商业银行基层机构和网点发案的一个很重要的原因。目前从国有商业银行内部案件的查处机制看，案件发生后由二级分行纪检监察部门实施查处，由于纪检监察部门人员配备现状大多是数量偏少(一般只配备2人)，专业结构单一(从事过业务岗位的少)，综合素质相对偏低，对案件调查很难做到科学性、完整性，必然对案件的审理和正确的处理带来影响。
为了改变这种状况，有的商业银行对案件查处机制做了一些改革，比如甘肃建行在案件发生后先由业务主管部门调查，需处理人员时再移交纪检监察部门，这一模式也不是案件查处的最佳模式。因为业务管理部门在对是否构成违纪、调查程序、合法手段、合法措施、证据收集、保密程度等方面受纪检监察专业的限制，难免缺乏准确判断，把握不当，甚至会对案件查处带来不利影响，一旦纪检监察部门仅仅依赖于业务部门的调查结论，也难以做到对违纪违规者的恰当处理，起不到通过查处来警觉员工的目的。
另外，案件审理小组形成处理意见后，对违纪责任人处理的决策权在二级分行党委，党委决策往往受各种因素的影响，做出比审理意见轻的处理结论，不但对作案者、违规者有一定的放纵作用，而且对其他员工起不到警觉作用，对防范案件存在负面影响。
分析国有商业银行基层机构和网点发案的内因，笔者认为直接在于员工的人生观、价值观、权力观偏离，违反金融法规、政策和规章制度，钻管理薄弱的空子，实施作案，以及非作案员工法纪意识、自我防范意识淡薄，在作案者面前放弃制度制约。
由于我国的商业银行正处于一个逐渐成长发育的过程，制度还不够完善、内控机制还未能真正建立，业务操作中形成的风险漏洞较多，如果员工的价值取向发生偏离，“上有政策，下有对策”，主观上产生利欲熏心的念头并付诸实施，现有的内控制度也难以制衡，从这个意义上讲，作案与否完全在于员工本人。
另外，由于非作案员工责任意识、制度意识和防范意识淡薄，对已有制度的落实缺乏自觉性，有章不循、违章操作，有的盲从领导的错误指令甚至是作案者有预谋的安排，还有的以相互信任在操作中对同班人员放弃制度制约，都为作案者达到目的提供了通道。
“十案十违章”，凡发生的案件都是非作案人与作案者一同有章不循、违章操作，从而使作案者一路畅通。
二、国有商业银行基层机构和网点发生案件的启示和教训
国有商业银行基层机构和网点内部人员作案，所带来的启示和教训非常深刻。
启示教训一：基层机构和网点负责人(行长、主任、分理处主任、储蓄所长)首先要有很强的风险意识、责任意识和法纪制度观念，时刻不能放松对各个业务环节的管理，狠抓各项制度的落实。如果管理人员置规章制度于不顾，甚至以身试法，违规指挥，并放松对各业务环节的管理，不检查规章制度的落实或者检查走过场，必然会酿成案件。
启示教训二：每位员工要时刻不能放松警觉和自我防范意识。由于商业银行经营的货币与其它工商企业经营的商品不同，不需要通过交换即可获得货币使用权。作为在基层机构和网点直接与钱打交道的员工在实际工作和具体业务操作中，除本人自觉遵守各项规章制度不为金钱所动之外，还要对其他人员高度警觉，自觉监督同事按规操作，以防范和杜绝发案。
事实充分说明，没有警觉和自我保护意识，既害己，又害人。
启示教训三：时刻不能轻视和放松对员工的思想教育，防止出现道德风险。如果放松了对员工的教育，不以正确的理念引导，必然导致员工价值取向的偏离，很可能为金钱所动，千方百计钻空子伺机作案。
要加强对员工的职业道德教育，通过法制、警示教育和建行经营理念教育，培养员工良好的道德规范，引导员工树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观、地位观、利益观。
启示教训四：时刻不能放松对基层机构和网点负责人的管理。
如果对基层机构和网点负责人选拔任用不准，或任用后不加强监督管理，放纵他们的行为，使基层机构和网点负责人失去应有的监督制约，一旦价值取向发生偏离，作案必然发生。
启示教训五：要对案件防范机制进行科学创新，做到与时俱进。
由于经济的发展，高科技迅猛推进，以及商业银行业务品种的不断创新和银行员工知识结构的改变，银行内部员工的作案手段呈现新的趋势。“东案西移”、“南案北移”就反映了这一点。因此，及时针对新业务新情况进行案件防范机制创新已迫在眉睫。
防范机制创新跟不上，银行业务稳健快速发展就缺乏一定保障。
三、国有商业银行基层机构和网点防范案件的对策选择
总结和研究国有商业银行基层机构和网点发案的原因，以及发案所带来的启示和教训，其目的主要在于探寻防查案件的有效措施。
对策之一，坚持依法治行，依规治行原则，建立健全规章制度，进行基层机构和网点内部制度创新，构筑科学的防范案件机制是国有商业银行基层机构和网点有效防范案件的基础。法律和规章制度是商业银行稳健经营的生命线，通过建立健全规章制度来进一步完善基层机构和网点内控制是国有商业银行与国际接轨，适应金融国际化的必备条件，否则，一个基层机构和网点充满风险的商业银行很难立足于金融全球化、经济全球化的大潮中。
针对新的业务产品和加入WTO后面临的新的竞争环境，以规避风险，防范案件为目标，以基层机构和网点为对象，在已有制度的基础上，着力研究和建立完善的规章制度，探索新形势下科学的案件防范机制，以逐步规范管理模式和管理机制，使国有商业银行各级分支机构既能体现商业化，又能很好的发挥内控体系的作用，并且要引导员工学法懂法，树立法律意识和遵守规章制度的意识，为有效防范风险和案件筑起坚实的思想基础。
对策之二，加强管理，全面落实规章制度，是国有商业银行基层机构和网点防范案件的关键。制度的严肃性不在于有没有，而在是否落实，不落实的制度就好比“画饼充饥”毫无意义。“十案十违章”，要落实各项规章制度，首先二级分行、县支行(办事处)两级行要加强对基层机构和网点的管理，因为人固有的惰性决定了有逃避约束的思想和行为。
要约束基层机构和网点员工逃避约束的思想和行为，使他们按照银行内部规章制度所要求的环节、步骤完成业务操作，必然要有来自于客观的管理力量，即通过行政命令、检查监督、违规处罚等手段强化员工执行规章制度，规范操作的意识。
以彻底改变把规章制度讲在嘴上，写在纸上，挂在墙上，不能落实在业务操作上的状况，用“铁规章”护住“金客户”。重点应放在：1、停止员工单独上门揽存；2、严格执行“审贷分离”和“三查”制度，规范贷款证使用；3、切实加强帐户管理，认真履行银企定期对帐手续，定期清理长期不动户、“睡眠户”；4、严格金库管理制度；严格处罚制度等等。
对策之三，严励查处违法违纪违规行为，总结汲取教训，是防范国有商业银行基层机构和网点发案的有力武器。对已经发生了的违法违纪违规案件和事件，是严厉查处还是姑息迁就，将对员工群众将产生积极和消极的影响。
如果在查处上姑息迁就，对违纪违规者查处不力不严，势必助长了歪风邪气，打击了遵规守纪者的正气。因此，查处违法违规案件和事件，如同一柄“双刃剑”，查处得当，能够以儆效尤，查处不当，会产生负面效应。
同时，在案件查处中总结和汲取教训，对防范案件有着及其重要的意义。查处基层机构和网点案件时应坚持三条原则：一是坚持原则，从严查处，无论涉及到谁，决不姑息；二是查防结合，以防为主；不能以纪检监察部门的查处代替业务管理部门的防范，只查不防；三是总结教训，警觉全员，“亡羊补牢”，夷化风险。
对策之四，建立健全内部监管机构和体系，加强案前监督检查，前移防范风险和案件的关口，是防范国有商业银行基层机构和网点发案的一个必备条件。如果把中央银行、银监局对国有商业银行的监管称作外部监管，那么在国有商业银行内部建立一个综合性监管机构，来对银行内部经营进行监管，就可称为内部监管。
现行的国有商业银行内部稽核审计和风险控制机构体系的职能仅仅体现在发现问题上，起不到完整意义上的内部监管作用。完全意义上的内部监管体系职能应该包括稽核审计权、执法监察权、跟踪检查权、行政经济处罚权、纪律处分权等，是集查、罚、处职能于一体的监管机构。
解决目前国有商业银行基层机构和网点存在的查、罚、处不统一的“多张皮”现象，可对目前的一、二级分行监管内控体系进行改革，将一级分行派出的稽核审计办事处和二级分行纪检监察部门按区域(不宜过大)进行整合，成立“稽核监察部”，作为一级分行的派出机构，负责对二级行及其基层机构和网点进行监管，这个监管机构带着“尚方宝剑”独立行使监督检查权、处分处罚权，这个监管模式有利于内部监管的落实。
对策之五，切实选准配好基层机构和网点管理人员，并加强对此类人员的管理，是防范国有商业银行基层机构和网点发案的重要手段之一。基层机构和网点管理人员是国有商业银行经营管理中的中坚力量，处于非常重要的位置，权力大，责任重，直接面对广大客户开展业务，他们的形象、作风，直接体现着国有商业银行的行风行貌。
选准配好基层机构和网点管理人员，必须坚持“德才兼备，以德为主”的原则，将责任心、事业心作为基层机构和网点负责人的必备要素。事实证明，德不好，才再好，对银行事业也贻害无穷；没有责任心、事业心就谈不上管理的科学性和有效性。
应制定基层机构和网点管理人员的选拔任用、监督管理、考核等具体办法，加强对他们的有效监督。
目前，国有商业银行已进入股份制改革阶段，在科技水平日新月异，金融创新突飞猛进的大背景下，国有商业银行如何紧抓加入WTO过渡期的时机，建立和规范公司治理结构，在内部形成有效的监督制约机制，对基层机构和网点实行有效的风险控制，还需要在理论和实践上寻找突破。
只有不断创新管理制度、管理模式和机制，研究探讨和建立起科学的案件防范机制，才能确保国有商业银行股份制改造顺利进行，才能使国有商业银行各项业务得到稳健发展。
(完) 出处：《白银论坛》 作者：邵汉璧
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