何时真正省管县?怎么具体操作?
省直管县:我国行政体制改革的方向
国家行政学院经济学部教授、经济学博士后 张占斌
今年6月6日,温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出:“要改革县乡财政的管理方式,具备条件的地方,可以推进‘省直管县’的改革试点。 ”目前,中央决策层高度重视县域经济的发展,并将在改革中赋予县更大的经济自主权和决策权。笔者认为,行政体制改革有希望从省直管县中间层次突破,省直管县应当成为我国行政体制改革的方向。
我国地方行政区划体系按《宪法》规定分为省、县、乡三级制,而在实际中,在省、县之间却存在着一级建制——地区或地级市,并逐渐形成了市管县的格局。 市管县领导体制的设计初衷是发挥中心城市的经济辐射...全部
省直管县:我国行政体制改革的方向
国家行政学院经济学部教授、经济学博士后 张占斌
今年6月6日,温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出:“要改革县乡财政的管理方式,具备条件的地方,可以推进‘省直管县’的改革试点。
”目前,中央决策层高度重视县域经济的发展,并将在改革中赋予县更大的经济自主权和决策权。笔者认为,行政体制改革有希望从省直管县中间层次突破,省直管县应当成为我国行政体制改革的方向。
我国地方行政区划体系按《宪法》规定分为省、县、乡三级制,而在实际中,在省、县之间却存在着一级建制——地区或地级市,并逐渐形成了市管县的格局。
市管县领导体制的设计初衷是发挥中心城市的经济辐射能力,带动周边地区经济共同发展。在计划经济时代,这种领导体制确实起过重要作用,但随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境的变化,行政层级过多导致的高成本、低效率的问题日益显现。
第一,增加了行政层级,影响行政管理高效运转。实行市管县体制以后,地区一级政权由过去的虚设变为实置,从而在省与县之间多出一个环节。凡是县向省请示的工作,一般都要通过市里的审查,大大降低了行政效率。
第二,行政区域与经济区域的强制性统一,不利于经济社会发展。实行市管县体制,目的是希望经济较发达的城市辐射和带动周围农村经济的发展。但在现实中,市所辖的行政区域却往往与经济区域不一致。
第三,市县争利严重,影响县域经济发展。市、县始终有着各自的经济利益,容易引发利益冲突。市里往往在财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考虑市区。有些市县争利中,市里不惜运用行政手段强行解决。
第四,一些市经济控制力小,不足以带动县域经济的发展。有些市自身实力有限,有的甚至落后于所管辖的县。在这种情况下,地级市可能更多地关注自身发展,把资源、要素和精力放在发展市区经济上,从而无力扶持县的发展,更无力顾及到大部分农村的发展,不利于“三农”问题的解决。
在落实科学发展观的实践中,改革的呼声越来越强烈,而来自县级的期盼更为明显。目前我国经济发展、政治稳定,政府职能调整加快,基本具备了省直管县的改革条件。
一是制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府,经济与社会事务完全由政府包揽和经营。
政府为巩固其高度集权的需要,就必须加强计划,增加管理层次。市场经济体制打破了传统的管理模式,资源配置由政府主导型转向市场主导型,政府把主要职能转向宏观调控。市场经济体制的建立与完善,为省直管县提供了制度保障。
二是技术保障。改革开放以来,随着电话、电视的普及,特别是计算机、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高,政府间传递信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的发达,使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。
这些历史性的变化,为政府扁平化管理创造了条件,也为省直管县提供了技术保障。
三是明确分工,各尽其责。随着市场经济的发展,地市级指导县级发展经济的可能性越来越小,大多发挥中间传递的作用。
而且,市、县在发展问题上具有很多同质性。若县由省直管,市可以集中精力发展和治理城区,县更可致力发展和治理乡村。
近年来,浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革,把原划给地级市的一些经济和社会管理权限直接下放给一些重点县,已收到了较好的功效。
强县扩权应是省直管县前的有序过渡,这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要,也是统筹城乡、实现全面建设小康社会目标的关键环节。□
浙江扩权 强县带给我们的思考
广东省政府发展研究中心农村研究处处长 田晓霞
和广东一样,浙江也是沿海省份,改革开放前,国家投入少,工业基础薄弱,经济发展缓慢。
但1978年以来,尤其是近十多年,浙江经济增长速度连年高于全国平均水平,人均生产总值保持全国省区第一。探其原因,县域经济的快速发展正是浙江经济发展的最重要的基础和动力源泉。而推动县域经济发展的动力则是“扩权强县”的省策。
早在1992年,浙江已对13个经济发展较快的县(市)进行扩权。扩大了它们在基本建设、技术改造和外商投资项目等方面的审批权,激发了县域经济的活力。 2002年8月,再次扩大放权领域和放权事项,把原来只有地区一级才享有的经济管理权限下放给绍兴、温岭、慈溪等17个县(市)及萧山、余杭、鄞州3个区。
浙江对县扩权的原则是“能放都放”。除国家法律法规有明确规定的外,原要求须经市审批或由市管理的,扩权后则由扩权县(市)自行审批、管理,报市备案;须经市审核、报省审批的,由扩权县直接报省审批,报市备案。
首批公布的扩权事项,涉及发展计划、经济贸易、外经贸、国土资源、交通等12个方面、 313项的审批权限,几乎囊括了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。目前,浙江正在研究确定下一批扩权事项,今后还将根据各地经济发展的实际情况,适时增加扩权县(市)的数量。
正是由于浙江省高度重视县域经济的发展,出台了一系列能调动县一级发展经济积极性、主动性的政策,大大促进了县域经济的成长。根据国家权威统计,从 2000年起,浙江进入全国百强县的数量不断增加,到2003年已有30个县进入全国百强县范围,占了百强县的三分之一,而且有21个县排在前50名。
广东则一直是10个左右,强县的数量和比重明显低于浙江。
毫无疑问,浙江的扩权改革意义重大。首先,它激发了县级政府的行政创新精神。扩大经济管理权限,在很大程度上打破了计划经济时代“市管县”的行政层级的束缚,刺激了县发展经济的积极性,增强了县域经济的活力。
其次,它节约了行政成本。一些经济实力弱小的市非但辐射、带动不了周边的县,反而由于管理层次多造成了行政成本过高。第三,有助于政府转变职能。随着市场经济的进一步发展,政府职能从审批型转为服务型是改革的方向。
放权后,地级市的政府事务性工作减少了,而且可以用更多的时间和精力做政府应该做的事,为辖区内的县市发展经济创造良好的宏观环境。
广东近年来县域经济综合实力不断增强。2004年底,全省县域生产总值6160亿元,县域人均生产总值10900元,与2002年比,占全省的比重分别提高了10个百分点和5个百分点。
但占全省的比重还比较低,生产总值占38。41%;人均生产总值只相当于全省的52。91%,而且县域经济发展极为不平衡,进入全国百强县的都在珠三角地区,粤东、粤西、粤北地区的许多县经济发展还很缓慢。
我们要借鉴浙江的经验,一是学习他们超前的改革意识。浙江在全国率先进行省直管县改革。张德江同志当时在浙江省委书记任上时就曾指出,扩大县的经济管理权限,加快经济强县发展,有利于全省经济进一步扩大总量、提高质量,促进全省区域经济协调发展,也有利于深化审批制度改革,增强体制优势。
事实证明,浙江的做法是对的。现在全国已有好几个省进行了改革,我省经过一年多细致的工作,最近也出台了向县下放214项管理权限的政策。二是学习他们改革的勇气。向下放权是对旧体制下利益格局的重新调整,阻力之大不难想象。
但浙江省能够保持政策的一贯性,十多年来一直既慎重又坚决地坚持这项改革,并不断加大改革的力度,实在难得。□
省管县应注意的问题及对策
省十届人大代表、东莞市兴锋毛纺织有限公司董事长 李德锋
“市管县”是我国上世纪80年代初为整合区域资源、发挥区域优势,促进区域发展而开始施行起来的一种城乡合治的行政体制。
但到今天,市管县体制总体上已不太符合当前大力发展县域经济的需要,这也正是当前一些省份重视推进“省管县”改革试点的原因。据了解,目前我国有湖北省的财政体制省管县模式、浙江省的财政和经济管理体制省管县模式和海南、重庆的全方位省管县模式,他们的成功管理充分证明了省管县体制的合理性和可行性。
从“市管县”到“省管县”的体制转变,实际上是对公共行政权力和社会资源的重新分配,城乡分治后,各自发挥优势,最终实现城乡共同发展。但就省管县体制改革而言,诸如省如何对众多分散的县域进行有效的调控、县如何正确定位自身的发展、市县之间如何继续维持帮扶协助关系等问题,是决策层不可不深思细想的问题。
最近,省政府将214项已下放给地级市的管理权限下放到县一级。但要实现真正意义上的省管县,还将面临许多困难和问题,仍需积极探索,稳妥推进。综合各界观点,本人认为,我省如要全面推进省管县改革,应着重做好以下几方面工作:
一、试点先行,稳步推进。
体制改革关系重大,涉及面广,切忌一哄而上,搞一刀切。可参照湖北、浙江做法,或从财政权或从经济辖权等不同层面展开;也可以从省内县域经济实力排名前、中、后选出代表,全面下放财权、事权直到人事权。通过改革试点明确省要管的是哪些,下放的是哪些;县应拥有的是哪些,应负责的是哪些;新型上下级关系中主要存在哪些矛盾和问题,如何解决,并要充分考虑到不同地区的差异性和特殊性,逐渐积累经验,以指导下一阶段工作。
二、统筹兼顾,科学调控。省管县改革发展到实质性阶段,必须面对一些十分重大而客观的问题:省面对地域散、数量多、发展不均的县,如何切实加强管理?省是否可以保证足够的财政宏观调控能力,用以解决县财政困难或支持县域经济发展?省政府应在市场准入、企业投资、外商投资、资金分配和管理、资格资质认证、政策优惠、干部提拔任用等方面进一步加强统筹协调,给予县(市)更大的自主权,加大给县融资政策力度,以激发县域经济的发展潜力。
同时,应积极探索建立新型的财政管理模式,消除导致县(市)财政困难的体制障碍;加大干部远距离优势互补、混合交流的力度,科学制定全省公务员收入分配机制,调动不同区域的公务员的积极性,引进和留住大批在经济发达县(市)的管理、科技人才;加快对山区县(市)高速公路建设的速度,改善交通环境,缩短山区县(市)到广州和珠三角发达地区的距离和运输时间,减少、减轻开发当地产品流通的成本,给内外客商投资创造优越的环境,加快山区经济发展;给予县(市)更多优惠政策,引导、扶持县(市)上“造血”型新项目,在给县(市)“输血”的同时更要扶持县(市)自己“造血”,实现区域平衡协调发展。
三、加强沟通,政策扶持。扩权后县与省、市形成了新的行政关系,原有的工作思路在不同层面上应作相应的调整,三者之间十分有必要加强沟通和协调。比如县缺乏应对重大问题、突发性事件的经验,省市应有责任和义务协助、帮扶解决;省领导应多抽时间到县(市)去作一些深入的调查研究,进一步了解分析县(市)的实际情况,倾听群众呼声,为他们发展经济提供有益、中肯的意见和建议,并对存在问题作相应的帮扶解决。
省要加强对县(市)干部的培训、指导,省还应成立督导小组分片对各县(市)的各项工作进行监督、指导等等。同时制订相关实施细则,促进下放的权限落到实处,以政策制度形式,让强县扩权有法可依、有章可循,确保强县扩权的彻底性。
四、正确定位,自力更生。强县扩权无疑大大提高了县的行政自主权,但县一定要保持清醒头脑,给自身的发展以正确的定位,要明确自主权并不直接等于发展能力,自主权的扩大并不等于发展能力的增强。县应当正确把握自身发展潜力,在省的统领下,努力发掘适合自身实际的资源优势,在强县扩权的大好机遇下,实现县域经济的腾飞。
收起