观点辨析“强制性是义务教育最基本
论义务教育的本质属性和非本质特征
1986年我国正式颁布《义务教育法》，力求在拥有10多亿人口的大国实现世界最大规模的义务教育。十余 年来，全国义务教育普及范围大面积拓展，质量与效益大幅度提高。 然而，由于原有基础比较薄弱，现实供给 能力不足，我国义务教育普及与提高的进程中面临着许多困难，出现了诸如农村学生辍学、教师工资被拖欠、 城市家长希望“择校”、学校擅自“高收费”等一系列社会反映强烈的热点问题。
在普及义务教育方面，我们是后起国家，不仅比发达国家落后了一两个世纪，而且与许多发展中国家相比 也落后三四十年。然而在已经走过的十余年里程中，我们几乎遇到了其他国家在起步、发展、稳定等不...全部
论义务教育的本质属性和非本质特征
1986年我国正式颁布《义务教育法》，力求在拥有10多亿人口的大国实现世界最大规模的义务教育。十余 年来，全国义务教育普及范围大面积拓展，质量与效益大幅度提高。
然而，由于原有基础比较薄弱，现实供给 能力不足，我国义务教育普及与提高的进程中面临着许多困难，出现了诸如农村学生辍学、教师工资被拖欠、 城市家长希望“择校”、学校擅自“高收费”等一系列社会反映强烈的热点问题。
在普及义务教育方面，我们是后起国家，不仅比发达国家落后了一两个世纪，而且与许多发展中国家相比 也落后三四十年。然而在已经走过的十余年里程中，我们几乎遇到了其他国家在起步、发展、稳定等不同时期 曾经出现过的各种问题。
比较世界各国实施义务教育的实践，既有共同经验与问题，也有各自国情所决定的特 殊矛盾，有必要从理论和政策上给以总体考察与分析。义务教育的本质属性究竟是什么？义务教育的非本质特 征有哪些？澄清这些认识，有利于科学地把握我国义务教育的法律依据和政策导向，进而为调整宏观教育决策 提供较为充分的理论依据。
一、义务教育的本质属性与义务教育法规的现实意义
世界各国实施义务教育的实际情况表明，由政府以法律形式确定在全体适龄儿童少年中普及一定年限的基 础教育，这是世界义务教育最具普遍性的基本内涵。
这一内涵反映了义务教育具有区别于非义务教育的三个本 质属性，即普及性、强制性、公共性。
第一，义务教育的普及性，体现实施义务教育的根本目的。
尽管世界各国宣布实行义务教育的时间先后有很大差别，但目的基本相同，即提高本民族的科学文化素质 ，促进经济社会的发展与进步，强化综合国力。
普及性教育最能反映义务教育的这一基本宗旨，与选拔教育、 精英教育有着本质的不同。在国家教育结构体系中，义务教育是一个相对独立的范畴，不仅仅是单纯的升学准 备阶段，因而义务教育在教育思想上应以大众教育、全民教育为方向，体现“有教无类”的教育观念；在教育 内容上，应当以公民素质教育、基础文化教育为核心，弘扬“全面发展”的时代精神；在办学模式上，应当形 成规范化教育、标准化教育的基本格局，采取有力措施消除学校差距，最大限度地实现教育公平的理想追求。
然而，《义务教育法》颁布之后，受传统教育价值观影响，教育理论界和行政界的一些同志偏重强调教育 的筛选功能，对以往基础教育领域的选拔性教育模式和精英式教育取向未能及时予以反思，导致教育实践中出 现了一些有悖于义务教育宗旨的问题：城乡之间、地方之间、学校之间义务教育质量水平的差距过大；“重点 学校”以分数为标准录取学生，不但未受到抵制，反而获得较大范围的认同；取消初中入学考试的努力，由于 缺乏行之有效的配套政策和总体设计，推行至今仍然阻力重重；应试教育似乎成了学校的顽症，在高高飘扬的 素质教育旗帜下，课程设置、教材编撰、学校教学方式、考试评价制度等方面的改革均未迅速跟进，相当部分 教育工作者的行为模式没有根本性改变……。
重申义务教育的普及性宗旨，并在制定宏观教育政策时体现义务 教育面对全体学生的精神，仍然具有十分重要的现实意义。为此，近一两年义务教育宏观政策强调“办好每一 所学校，面向每一个学生”的基本精神，应当贯穿于义务教育改革与发展的各项具体政策之中。
第二，义务教育的强制性，表现为普及教育的法制保障。
通过立法在全体适龄儿童少年中普及一定年限的基础教育，是义务教育强制性的集中表现。义务教育法规 的强制性内容，涉及包括儿童少年及其家长、社会各劳动部门及雇主，以及国家和地方各级政府在内的诸多利 益和责任群体。
实施义务教育，首先要确保政府行为到位。从我国现实情况看，无论在经费保障、师资配备、办学条件改 善等方面，避免政府失职问题的出现，仍然是义务教育工作的努力方向。10年来我国比较成功地推行了基础教 育包括义务教育由地方负责、分级管理的体制，改变了以往中央包得过多、统得过死的传统管理模式、充分调 动了各级政府、学校和人民群众的积极性，极大地推动了义务教育的普及。
实践证明，这一改革方向正确，成 效显著。然而由于省与省、市县与市县、乡镇与乡镇之间经济发展的差异逐年加大，义务教育拔款能力不同， 直接导致了全国范围内义务教育水平上的差异。消除这种差距要求国家和地方各级政府切实负起责任，在提高 义务教育投入总体水平的同时，增强义务教育发展水平方面的宏观调控能力。
县以上各级政府应加强对义务教 育的统筹管理，努力缩小区域经济文化发展不平衡状况所造成的义务教育发展水平的地区差距和校际差距，实 现义务教育标准化办学和规范化管理。
第三，义务教育的公共性，规范了义务教育事业的基本性质。
世界大多数国家在实行义务教育之初，教会等各种社会团体举办的学校占据中小学校的绝大比重。自国家 积极创办学校开始，到以公立学校为主体实施义务教育，普遍经历了比较长的时期。这同我国公布《义务教育 法》时公办学校占中小学主体的状况有所不同。
但值得注意的是，大多数国家在明确义务教育公共性的同时， 并不排斥私立学校承担义务教育任务，允许义务教育阶段保留一定比重的私立学校，国家对私立学校教育教学 诸方面的管理与公办学校基本一视同仁，在国家经济条件好转的情况下不断扩大对私立中小学校的资助。
获得 政府资助的私立学校，其办学模式与公办学校没有明显差别。显然，义务教育的公共性并不表现为政府充当唯 一的办学主体，社会团体及个人出资办学同样应受到鼓励和支持。但是，不论学校是否“私立”或“民营”， 其公共教育属性不得有丝毫改变。
“私立”不等于“私有”。国际教育经验表明，对学校自身而言，“私立” 仅仅是创业史中的名词，随着历史的发展，公私立学校间的差异会逐步缩小。
义务教育阶段的民办学校实质上具有“公有民办”的特征，这是对民办学校加强管理的政策依据。
近几年 来一些城市公办中小学校的“转制”试验，转变的只是运营机制和管理体制，学校的所有制性质不能有任何改 变，这与企业的“改制”完全不同。凡经政府批准设立的普通中小学校，无论由谁负责运营和管理，都是国家 公共教育体系的组成部分，都必须执行国家教育方针和政策。
教育主管部门对民办学校与公办学校应一视同仁 ，在制定地方义务教育发展规划时，应考虑民办学校的布局与办学规模；在校长、教师培训方面应给予民办学 校同等机会；在学校考核、质量评估等方面应执行统一的奖惩标准……，同时，制定民办学校招生收费方面的 特殊政策时，也应充分考虑其政策实施效果对于公办教育系统的影响。
二、义务教育的非本质特征与政策的调整方向
强调普及性、强制性、公共性是义务教育的最本质属性，依据来自于实践的经验。因为不论哪一个实施义 务教育的国家，也不论其义务教育处于起步、发展、稳定、成熟的哪一个阶段，都无一例外地表现出这三个鲜 明特征。
有同志认为实行免费教育、学生就近入学等，也是义务教育的基本特征。事实上，免费教育、非选择 性教育等只是义务教育实施过程中的阶段性表现，属于义务教育的非本质特征。
第一，免费教育政策的实施应当分阶段、分地区、 分别不同情况。
在世界范围内，实施义务教育的国家在稳定、成熟阶段基本实行了不同范围、不同程度的免费教育，然而 各国义务教育启动时期的情况则比较复杂。
有同志认为，义务教育既然具有强制性就必须以免费为前提。
其实不然。在世界普及教育史上率先实行强 迫教育的德国，其强迫教育初期的惩戒措施非常严厉，甚至包括株连邻里的条款。同时，公私立学校一律收费 ，甚至规定，适龄儿童不论是否上学，都要交纳学费。在免费教育的法案提出之后，又经过了35年时间，在政 府大幅度增加教育拨款的前提下，德国才真正实现了免费义务教育。
可见义务教育不一定以免费教育为前提。 有同志认为，前苏联推行免费义务教育，正是马克思提出的社会主义教育理论的具体实践。其实，前苏联推行 免费教育的设想在20年代初经济困难时期曾被迫调整，在其采取的“临时措施”中，首先是允许在城镇的学校 收费。
此后，苏联从小学到大学的全面免费，更从另一个侧面证实，免费并不是义务教育最本质的属性，只是 经济较发达国家义务教育稳定、成熟阶段才具有的特点。还有同志提出，普及义务教育所体现的教育公平必须 以免费为特征。
事实上，实现公平可以有两种不同的途径，一是同等地对待每一个人，二是切实地帮助那些最 需要帮助的人。在公民经济收入差距扩大的社会条件下，后一种更能体现教育公平。以韩国实行普及初中义务 教育为例，其免费的范围明确规定为由偏僻的农村、岛屿开始，逐渐向小城市及大城市分步推进。
可见免费既 不是义务教育最普遍的规律性特征，也不是义务教育区别于非义务教育的本质属性，在推进义务教育进程的哪 一个阶段、哪一个范围、哪一种程度上实行免费政策，要取决于国家的经济发展水平和政府增加义务教育拨款 的能力。
目前我国义务教育免收学费仅收杂费，是我国现阶段国情国力所决定的，问题在于杂费项目和标准应当规 范。由于社会主义务教育等于免费教育的观念比较顽固，教育行政部门又未能拿出明确、统一的政策，义务教 育收取杂费反而成为教育收费中最无章可循、最不规范的内容，成为滥收费、乱收费的主要领域，这必然极大 地损害义务教育的社会形象。
应当在经济落后地区和贫困人群中最大限度地实现免收义务教育学费，以便消除 普及义务教育的真正障碍。这一愿望只有在对该收的地区和人群收足、收好的情况下，才更有条件实现。义务 教育的主旨是为国家和社会培养合格的公民，义务教育经费主要应当由国家承担。
同时由于接受义务教育的个 人所获得的知识以及进一步获取知识的能力，为其日后求学、求职、谋生奠定了不可或缺的基础，因此在国家 财力不足的情况下，由个人负担部分成本也是顺理成章的事。事实上，目前杂费收入已经成为仅次于财政拨款 和教育税收的义务教育经费来源的重要渠道，“该不该收”的争论显然应当让位给“如何收”、“如何收得合 理”、“如何收得规范”等实际问题。
第二，“非选择性教育”政策的制定，应以提高义务教育整体水平为前提。
有同志认为，“就近入学”已经写入我国《义务教育法》，表明这是义务教育的本质特征，这种说法是不 准确的。
在我国《义务教育法》和《义务教育法实施细则》中写入的“就近入学”，均指政府在设立学校、决 定学校布局时必须保证学生能够就近入学，这是为消除实现义务教育普及的不利因素，为少年儿童就学提供方 便，对政府行为做出的必要规范。
但是，强制家长非选择性地送子女进入指定的某所学校读书，既不是法定的 政策内容，也不是义务教育的最本质特征。在义务教育阶段取消初中入学考试、实行就近入学的政策，应当说 完全符合义务教育普及性的内在要求，在许多国家义务教育发展到一定阶段都曾出现类似的变革，进而成为义 务教育带有阶段性的表现特征。
明确实行公办学校系统内的非选择教育，一般出现在各国实施义务教育的成熟 、稳定阶段，这时义务教育的发展由着力于更大面积的普及转化为普遍地提高学校教育质量水平。而利用各种 标准化、规范化建设措施消除学校间的质量差异，正是取消初中入学考试、实行就近入学的必要条件。
与各国相比，我国义务教育还处于起步、发展阶段。10年来难度极大的义务教育普及问题牵扯了我们绝大 部分精力，在已经普及九年义务教育的城市和发达的农村地区，我们还未及时提出标准化、规范化义务教育发 展的战略目标和全面提高义务教育整体水平的相关政策。
以往受选择性、精英性教育思想的影响，以及各种有 关重点学校、示范学校政策的强化作用，已经客观造成学校质量水平的不平衡。在这种背景下推行义务教育免 试就近入学，必然受到来自部分学校和部分家长的阻力。
一项着力于减轻学生负担、强化素质教育、方便儿童 少年入学的好政策，被扭曲成不得择校、择校则收取高额学费的荒谬借口。
如果说，实行免试就近入学的前提是学校教育水准基本均等的话，日本、韩国正在推行的规范化、标准化 义务教育政策值得我们借鉴。
据韩国教育界人士介绍，韩国70年代初，中小学校也分为一流、二流、三流学校 ，学校教育的应试倾向明显，学生学业成绩的竞争十分激烈，为此韩国果断推出了“教育平准化”政策。具体 措施有三项：第一，对“不利学校”增加教育拨款，大力改善其办学条件；第二，实行教师每工作四年流动一 次，确保学校师资水平的均衡；第三，对学生进行综合评分，各学区内由计算机随机确定适龄儿童将要就读的 学校。
“平准化”政策实施至今有力地促进了韩国教育质量的全面提高，弱化了学校应试教育倾向和学业竞争 的激烈程度，为国际教育界所瞩目。
另据国际教育专家研究，在全球范围内，70年代初发达国家出现人口下降的趋势，为其基础教育由侧重普 及转为侧重质量提高提供了有利时机，进而铺平了义务教育阶段取消考试、就近入学的道路。
而在我国实行独 生子女政策后，许多地方尤其是大中城市也将相继出现人口下降。抓住这一时机，采取更有力的配套措施缩小 义务教育阶段学校间的差距，保证小学、初中免试就近入学政策顺利实施，将有利于逐步消除学生课业负担过 重、学校应试教育倾向严重等问题，促进我国义务教育事业的健康发展。
近年来全国各地加强薄弱学校建设的 工作力度空前强大，积累了许多好经验。例如，教育拨款向薄弱校倾斜；实行校长和教师的校际轮换或交流； 重点校与一般校之间挂钩，实行“一帮一”；通过“改制”试验，利用民办学校的机制搞活薄弱学校……，这 些都是值得系统总结的好经验。
事实上，改变部分学校的落后面貌相对容易，缩小地区范围内的校际差距十分 困难，有关政策的调整将是一个长期的任务。
总之，世界范围内义务教育发展进程所表现出来的各种阶段性特征，必然受到当时当地教育发展内外部环 境和条件的制约。
而区别义务教育的本质属性和非本质特征的实际意义，就是要对本质属性问题绳之以义务教 育的法规，对非本质特征辅之以考虑本国社会经济条件和教育环境变化态势的义务教育政策，从而推进我国义 务教育的发展与改革。
特别是明确非本质特征的阶段性和有条件性，有利于冲破思想上的种种禁区，真正从实 际出发，在挑战和机遇共存的教育形势下，把握机会和条件，及时调整教育政策。
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