哪些主体可以制定规范性文件？

何是规范性文件？

规范性文件有广义和狭义之分。广义的规范性文件包括法律、法规、规 章和其他规范性文件，即凡是有权机关在职权范围内制定的涉及公民、法人 和其他组织权利义务关系，在一定行政区域内具有普遍约束力的决定、命令， 规定的行政措施，都是规范性文件。 广义的规范性文件，最早出现在1989 年出台的《行政诉讼法》中，该法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政 行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和依据的规范性文 件。”其后，相关的立法对广义的规范性文件中不同效力等级的规范进行了更 为细致明确的界分，进一步将法律、法规、规章以外的行政规范性文件，即 狭义的规范性文件，以其他指称与法律、法规...全部

  规范性文件有广义和狭义之分。广义的规范性文件包括法律、法规、规 章和其他规范性文件，即凡是有权机关在职权范围内制定的涉及公民、法人 和其他组织权利义务关系，在一定行政区域内具有普遍约束力的决定、命令， 规定的行政措施，都是规范性文件。
  广义的规范性文件，最早出现在1989 年出台的《行政诉讼法》中，该法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政 行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和依据的规范性文 件。”其后，相关的立法对广义的规范性文件中不同效力等级的规范进行了更 为细致明确的界分，进一步将法律、法规、规章以外的行政规范性文件，即 狭义的规范性文件，以其他指称与法律、法规和规章区别开来，如“其他 规范性文件”、“规定”、“其他具有普遍约束力的行政决定、命令”等。
  如， 1996年制定的《行政处罚法》第十四条规定：“除本法第九条、第十条、第 十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政 处罚。” 1999年出台的《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他 组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行 政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请: (一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规 定；（三）乡、镇人民政府的规定。
  前款所列规定不含国务院部、委员会规章 和地方人民政府规章。” 2001年施行的《规章制定程序条例》第三十六条规定: “依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力 的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。
  ” 2002年实施的《法规规章备 案条例》第二十一条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当依法加强对下 级行政机关发布的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督，依 照本条例的有关规定，建立相关的备案审查制度，维护社会主义法制的统一， 保证法律、法规的正确实施。
  ”首次以国家文件的形式直接确认狭义规范性文件法律地位的，是2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》。该《纲要》在其第六部分“提 高制度建设质量”第14小点“制度建设的基本要求”中明确提出，“法律、 法规、规章和规范性文件的内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解 决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确”。
  在这里，规范性文件 与法律、法规、规章不再是包含与被包含的关系，而是并列关系，专指各级 人民政府及县级以上人民政府所属工作部门制定和发布的具有普遍约束力的 决定、命令等。《纲要》颁布以后，在行政立法与实践中，提及规范性文件， 一般仅指狭义含义。
  目前，对规范性文件概念的界定散见于省级规范中，国家尚无统一规定。 《江苏省规范性文件制定和备案规定》（江苏省政府令第54号）根据国家有关 规定，综合借鉴各省市的经验，从主体的行政性、对象的外部性、内容的抽 象性、程序的规定性、适用的强制性角度，在总则第三条第一款中对规范性 文件的内涵作出了规定，g卩：“本规定所称规范性文件，是指除规章以外，由 本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权 利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门 规范性文件。
  ”其他省市的规定还有：《云南省行政机关规范性文件制定和备 案办法》第二条第一款“本办法所称规范性文件，是指行政机关制定并公布， 在一定范围、时间内对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件”；《上海 市行政规范性文件制定和备案规定》第二条“本规定所称的行政规范性文件 (以下简称规范性文件），是指除政府规章外，行政机关依据法定职权或者法 律、法规、规章的授权制定的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具 有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的文件”。
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