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国债是什么?国家为何要发行国债?

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2008-06-23

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    国债(Treasury Bond) 国债概述   国债,又称国家公债,是国家以其信用为基础,按照债的一般原则,通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。   国债是由国家发行的债券,是中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券,是中央政府向投资者出具的、承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的债权债务凭证,由于国债的发行主体是国家,所以它具有最高的信用度,被公认为是最安全的投资工具。
       国债是国家信用的主要形式。中央政府发行国债的目的往往是弥补国家财政赤字,或者为一些耗资巨大的建设项目、以及某些特殊经济政策乃至为战争筹措资金。由于国债以中央政府的税收作为还本付息的保证,因此风险小,流动性强,利率也较其他债券低。
     我国的国债专指财政部代表中央政府发行的国家公债,由国家财政信誉作担保,信誉度非常高,历来有“金边债券”之称,稳健型投资者喜欢投资国债。  其种类有凭证式国债、实物式国债、记帐式国债三种。
   国债的主要特点   国债是债的一种特殊形式,同一般债权债务关系相比具有以下特点:   (1)从法律关系主体来看,国债的债权人既可以是国内外的公民、法人或其他组织,也可以是某一国家或地区的政府以及国际金融组织,而债务人一般只能是国家。
       (2)从法律关系的性质来看,国债法律关系的发生、变更和消灭较多地体现了国家单方面的意志,尽管与其他财政法律关系相比,国债法律关系属平等型法律关系,但与一般债权债务关系相比,则其体现出一定的隶属性,这在国家内债法律关系中表现得更加明显。
     (3)从法律关系实现来看,国债属信用等级最高、安全性最好的债权债务关系。   发行国债的目的    发行国债大致有以下几种目的:   1、在战争时期为筹措军费而发行战争国债。
  在战争时期军费支出额巨大,在没有其他筹资办法的情况下,即通过发行战争国债筹集资金。发行战争国债是各国政府在战时通用的方式,也是国债的最先起源。   2、为平衡国家财政收文、弥补财政赤字而发行赤字国债。
    一般来讲,平衡财政收支可以采用增加税收、增发通货或发行国债的办法。以上三种办法比较,增加税收是取之于民用之于民的作法,固然是一种好办法但是增加税收有一定的限度,如果税赋过重,超过了企业和个人的承受能力,将不利于生产的发展,并会影响今后的税收。
  增发通货是最方便的作法,但是此种办法是最不可取的,因为用增发通货的办法弥补财政赤字,会导致严重的通货膨胀,其对经济的影响最为剧烈。  在增税有困难,又不能增发通货的情况下,采用发行国债的办法弥补财政赤字,还是一项可行的措施。
  政府通过发行债券可以吸收单位和个人的闲置资金,帮助国家渡过财政困难时期。但是赤字国债的发行量一定要适度,否则也会造成严重的通货膨胀。   3、国家为筹集建设资金而发行建设国债。  国家要进行基础设施和公共设施建设,为此需要大量的中长期资金,通过发行中长期国债,可以将一部分短期资金转化为中长期资金,用于建设国家的大型项目,以促进经济的发展。
     4、为偿还到期国债而发行借换国债。在偿债的高峰期,为了解决偿债的资金来源问题,国家通过发行借换国债,用以偿还到期的旧债,“这样可以减轻和分散国家的还债负担。   国债的分类 ]按照不同的标准,国债可作如下分类:   1.按举借债务方式不同,国债可分为国家债券和国家借款。
     国家债券,是通过发行债券形成国债法律关系。国家债券是国家内债的主要形式,我国发行的国家债券主要有国库券、国家经济建设债券、国家重点建设债券等。     国家借款,是按照一定的程序和形式,由借贷双方共同协商,签订协议或合同,形成国债法律关系。
  国家借款是国家外债的主要形式,包括外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业组织贷款等。   2.按偿还期限不同,国债可分类定期国债和不定期国债   定期国债:是指国家发行的严格规定有还本付息期限的国债。
    定期国债按还债期长短又可分为短期国债、中期国债和长期国债。   短期国债通常是指发行期限在1年以内的国债,主要是为了调剂国库资金周转的临时性余缺,并具有较大的流动性;   中期国债是指发行期限在1年以上、10年以下的国债(包含1年但不含10年),因其偿还时间较长而可以使国家对债务资金的使用相对稳定;   长期国债是指发行期限在10年以上的国债(含10年),可以使政府在更长时期内支配财力,但持有者的收益将受到币值和物价的影响。
       不定期国债:是指国家发行的不规定还本付息期限的国债。这类国债的持有人可按期获得利息,但没有要求清偿债务的权利。如英国曾发行的永久性国债即属此类。   3.按发行地域不同,国债可分为国家内债和国家外债   国家内债:是指在国内发行的国债,其债权人多为本国公民、法人或其他组织,还本付息均以本国货币支付。
       国家外债:是指国家在国外举借的债,包括在国际市场上发行的国债和向外国政府、国际组织及其他非政府性组织的借款等。国家外债可经双方约定,以债权国、债务国或第三国货币筹集并还本付息。
     4.按发行性质不同,国债可分为自由国债和强制国债   自由国债,又称任意国债,是指由国家发行的由公民、法人或其他组织自愿认购的国债。  它是当代各国发行国债普遍采用的形式,易于为购买者接受。
     强制国债,是国家凭借其政治权力,按照规定的标准,强制公民、法人或其他组织购买的国债。这类国债一般是在战争时期或财政经济出现异常困难或为推行特定的政策、实现特定目标时采用。   5.按使用用途不同,国债可分为赤字国债、建设国债和特种国债   赤字国债,是指用于弥补财政赤字的国债。
    在实行复式预算制度的国家,纳入经常预算的国债属赤字国债。   建设国债,是指用于增加国家对经济领域投资的国债。在实行复式预算制度的国家,纳入资本(投资)预算的国债属建设国债。
     特种国债,是指为实施某种特殊政策在特定范围内或为特定用途而发行的国债。   6.按是否可以流通,国债可分为上市国债和不上市国债   上市国债,也称可出售国债,是指可在证券交易场所自由买卖的国债。
       不上市国债,也称不可出售国债,是指不能自由买卖的国债。这类国债一般期限较长,利率较高,多采取记名方式发行。 我国的国债分类   从债券形式来看,我国发行的国债可分为凭证式国债、无记名(实物)国债和记账式国债三种。
     凭证式国债是一种国家储蓄债,可记名、挂失,以“凭证式国债收款凭证”记录债权,不能上市流通,从购买之日起计息。  在持有期内,持券人如遇特殊 情况需要提取现金,可以到购买网点提前兑取。
  提前兑取时,除偿还本金外,利息按实际持有天数及相应的利率档次计算,经办机构按兑付本金的2‰收取手续费。   无记名(实物)国债是一种实物债券,以事物券的形式记录债权,面值不等,不记名,不挂失,可上市流通。
    发行期内,投资者可直接在销售国债机构的 柜台购买。在证券交易所设立账户的投资者,可委托证券公司通过交易系统申购。发行期结束后,实物券持有者可在柜台卖出,也可将实物券交证券交易所托管,再 通过交易系统卖出。
     记账式国债以记账形式记录债权,通过证券交易所的交易系统发行和交易,可以记名、挂失。  投资者进行记账式证券买卖,必须在证券交易所设立账户。由于记账式国债的发行和交易均无纸化,所以效率高,成本低,交易安全。
   市场经济条件下国债的功能 1。弥补财政赤字   弥补财政赤字是国债的最基本功能。   就一般情况而言,造成政府财政赤字的原因大体上有以下两点:一是经济衰退,二是自然灾害。
       政府财政赤字一旦发生,就必须想办法予以弥补。在市场经济体制下,其弥补的方式主要有三种措施:即增加税收、增发货币和举借国债。   第一种方式不仅不能 迅速筹集大量资金,而且重税会影响生产者的生产积极性,进而会使国民经济趋于收缩,税基减少,赤字有可能会更大。
       第二种方式则会大幅增加社会的货币供应量,因而会导致无度的通货膨胀并打乱整个国民经济的运行秩序。   第三种方式则是最可行的办法,因为发行国债筹资仅是社会资金使用权的暂时转移,在正常情况下,一般不会招致无度的通货膨胀,同时还可迅速、灵活和有效地弥补财政赤字,所以举借国债是当今世界各国政府作为弥补财政赤字的一种最基本也是最通用的方式。
     2。对财政预算进行季节性资金余缺的调剂    利用国债,政府还可以灵活调剂财政收支过程中所发生的季节性资金余缺。政府财政收入在1年中往往不是以均衡的速率流入国库的,而财政支出则往往以较为均 衡的速率进行。
  这就意味着即使从全年来说政府财政预算是平衡的,在个别月份也会发生相当的赤字。  为保证政府职能的履行,许多国家都会把发行期限在1年之内 (一般几个月,最长不超过52周)的短期国债,作为一种季节性的资金调剂手段,以求解决暂时的资金不平衡。
   3。对国民经济运行进行宏观调控    一国的经济运行不可能都永远处在稳定和不断增长的状态之下。相反,由于种种因素的影响如宏观政策的失误、国际经济的影响等,经济运行常常会偏离人们期望 的理想轨道,从而出现经济过度膨胀(通货膨胀严重)和经济萎缩(通货紧缩)现象,这时候,政府必须采取相应的政策措施进行经济干预,以使经济运行重新回到较理想或预期的轨道。
    自凯恩斯宏观经济理论建立以来,运用经济政策对宏观经济运行进行调控已成为普遍现象,其中国债扮演着十分重要的角色。这也使得国债的宏观调控功能逐渐成为国债主要的功能。 国债的性质   财政发行国债不同于银行吸收储蓄,中国的国债发行一开始就带有强烈的行政色彩,并且广而告之的是其政治意义,而不是经济方面的作用与效益。
    同时,在发行宣传中,将国债与银行储蓄相提并论,使人搞不清楚国债与银行储蓄的区别。事实上,国债也一直是类同于银行储蓄发行的,发行方面并不想区别于银行储蓄。因此,多年来,人们所知道的国债与银行储蓄的不同,仅是指承担者不同,即一个是银行,另一个是财政;再就是国债的发行利率始终高于银行储蓄。
    也就是说,财政的职能不同于银行的职能,财政信用不同于银行信用,所以,财政发行国债决不能等同于银行吸收储蓄。   财政既不能像银行那样为广大民众提供储蓄服务,也不能同银行争夺有限的社会储蓄金。
  如果说,在国债刚刚产生的年代,即在发达的现代市场经济之中,财政信用与银行信用混同的情况是不允许存在的,即财政发行国债的机理及意义决不能与银行吸收储蓄没有原则上的区别。  从理论上界定国债与银行储蓄的性质不同,是规范国债发行的认识基础,是完善国债市场及充分发挥这一市场作用的必要的前提条件。
     1、发行国债可起到弥补国民经济运行中投资小于储蓄的缺口的特殊作用,而银行储蓄仅仅是为了吸收社会民众手中暂时不用的资金。   银行储蓄可起到将储蓄资金转换为投资基金的作用,也可以起到转移实现的消费能力的作用,将一部分人延期消费的资金转给另一些人用作现实的消费。
    这是银行信用所起到的作用。相比之下,财政信用是不应同银行信用起同一作用的,财政发行国债实质上应避免与银行储蓄雷同,因为只要将国债的发行等同于银行储蓄,那么财政发行国债就不如直接去银行透支。
  在商品经济条件下,国民经济运行的基本要求是,生产等于消费,投资等于储蓄,即如果消费量小于生产量,社会再生产就会萎缩,如果投资量小于储蓄量,社会的消费量就会小于生产量,造成社会资金及生产成果的一部分闲置。
       因而,财政发行国债与银行吸收储蓄不同,其机理就在于国债可以起到平衡投资与储蓄的作用,可弥补投资缺口。这是由于在现行的金融体制下,银行吸收储蓄之后,除了转移现实的消费能力之外,不能将全部的储蓄资金转移成投资基金,必须将其中的一部分留作准备金,而实际上这部分准备金的存在就形成了一种社会资金在投资与储蓄之间不平衡的缺口。
    在现代市场经济中,财政发行国债主要是针对这一缺口的,即是针对银行准备金发行的。由于国债具有最好的信誉和可以最灵便地变现,所以是能够起到这一特殊作用的。财政像银行一样通过发行国债去吸收储蓄,不仅是对本身的特殊作用的丢失,而且也侵害了银行信用应有社会融资功能。
     2、发行国债是行使国家的经济管理职能,而银行储蓄只表现为一种金融信用关系的存在。     国家从事的经济建设不同于一般的市场经济活动。在传统体制下,中国实行大 一统的集权控制,即所有的经济活动都控制在国家,这是改革的对象。
  现在,建立并完善市场经济体制,国家负责的经济建设仅限于基础设施和其他非竞争性领域项 目,一般不涉及竞争性领域的内容,这是国家的经济管理职能的运用。     发行国债就是为了发挥国家的这一经济管理职能的作用。
  国家通过国债投资,可以达到有效调节国民经济运行的目的。相对而言,国债的功能是银行储蓄不可比拟的。过去,在中国,号召人民储蓄,也是一种政治动员式的,并是经济集权体制的具体表现,永远强调的都是用储蓄支援国家经济建设。
    现在,转入新的经济体制之后,传统的观念早已改变了,银行储蓄已经回落到一般的市场经济行为之上,只是体现个人与银行之间的信用关系,并不具有直接投入国家经济建设的意义。   3、国债利率应是资本市场的基准利率,而银行储蓄是无法起到这种信用工具作用的。
     国债是由中央财政发行的,是以国家信誉为担保的,所以有金边债券之美称,相对而言,这是一种具有高度安全性、融资规模可以巨大且变现灵便的信用工具,或者说,国债与国家发行的货币相比,是仅次于货币的一种信用凭证,几乎能够起到准货币的作用。
    由于国债的变现能力最强和最灵便,在所有的信用工具之中,国债的利率只能是最低的。因而,国债的利率客观上要起到基准利率的的作用。在资本市场中,规范的市场运作应保持国债利率的基准利率地位,凡不能使国债利率成为基准利率的市场信用关系,必定是不规范的。
  同样,国债的这一信用功能也是银行储蓄所不具备的。  在有国债存在的前提下,银行储蓄的利率不应该也不允许成为基准利率,除非金融市场的信用关系是扭曲的。这也就是说,在现实生活中,出现国债利率高于银行储蓄利率的情况,是不正常的,是国债的发行不符合现代资本市场基本运作模式要求的一种明显表现。
   国债的发行   1、国债的发行价格   平价发行。  即发行价格等于其票面金额。债券到期时,国家应依据此价格还本付息。   折价发行。即发行价格低于债券票面金额。
  债券到期时国家需按票面价格还本付息。它不同于贴现发行。   溢价发行。即发行价格高于债券票面金额。债券到期时,国家只按债券票面价格还本付息。   2、国债的发行方式   公募法。  即通过在金融市场上公开招标的方式发行国债。
   国债发行的公募招标方式按招标标的物分缴款期、价格和收益率招标三种形式 按确定中标规则分单一价格招标(荷兰式)和多种价格招标(美国式)。
       承受法。即由金融机构承购全部国债,然后转向社会销售,未能售出的部分由金融机构自身承担。   出卖法。即政府委托推销机构利用金融市场直接出售国债。   支付发行法。
  即政府对应支付现金的支出改为国债代付。   强制摊派法。即国家利用政治权力强迫国民购买国债。   国债的偿还   1、国债偿还的方式   分期逐步偿还法。
  即对一种国债规定几个还本期,直到国债到期时,本金全部偿清。   抽签轮次偿还法。即通过定期按国债号码抽签对号以确定偿还一定比例国债,直到偿还期结束,全部国债皆中签偿清时为止。   到期一次偿还法。
    即实行在国债到期日按票面额一次全部偿清。   市场购销偿还法。即从证券市场上买回国债,以至期满时,该种国债已全部被政府所持有。   以新替旧偿还法。即通过发行新国债来兑换到期的旧国债。
     2、国债偿还的资金来源   通过预算列支。政府将每年的国债偿还数额作为财政支出的一个项目列入当年支出预算,由正常的财政收入保证国债的偿还。     动用财政盈余。
  在预算执行结果有盈余时,动用这种盈余来偿付当年到期国债的本息。   设立偿债基金。政府预算设置专项基金用于偿还国债,每年从财政收入中拨付专款设立基金,专门用于偿还国债。   借新债还旧债。
  政府通过发行新债券,作为还旧债的资金来源。  实质是债务期限的延长。 中国国债发行的转变   在国债的非市场化发行时期,每年国家发行国债,都要层层进行政治动员,甚至还要使用行政摊派的手段。
  在国债的发行完全市场化之后,人们看到的情况又是,每年的国债发行都引起银行储蓄大搬家,有相当多的人是拿着银行储蓄存单去买国债的。  这种现象直接地表明了中国的国债发行是不规范的,是不符合国债性质的。
  因此,在准确地界定国债的信用功能的基础上,今后中国的国债发行实现如下转变。   1、由主要面向居民发行转为主要面向金融机构发行。   国债的发行要起到弥补投资缺口的作用,就必须是主要面向金融机构发行。
    长期以来,由于中国的国债是主要面向居民发行的,国债投资的特殊功能作用几乎是被丢弃的,国债的发行基本上是类同于银行吸收储蓄,而且,为了吸引居民购买国债,国债的利率又始终是高于银行储蓄利率的,相应也使国债的利率失去基准利率的地位。
  所以,规范国债市场,最基本的要求就是必须改变发行对象,由主要面向居民个人发行,改为主要面向金融机构发行,特别是要向主要的商业银行发行。  这种改变意味着银行不再是卖国债的机构,而是买国债的主要力量。
  就此而言,中止商业银行向居民出售国债,应是中国国债市场走向规范的一个明显的标志   2、由发行与银行储蓄同样品种的债券转为发行与银行储蓄品种不同的债券。   现在的国债发行品种基本上是与银行储蓄没有差异的,1年期国债、2年期国债、3年期国债、5年期国债,对应的就是银行1年、2年、3年、5年期的定期储蓄。
    而随着发行对象的转换,国债的发行品种也必须随之转变。根据开展中央银行公开市场业务的需要,针对商业银行准备金发行国债,应是1年期以内的短期国债,即应是4周、8周、3个月、6个月等期限的国债。
  如果发行对象转变了,由向居民个人为主转为了向金融机构为主,而发行的品种不变,那发行的对象的转变也是缺失意义的。  或者说,发行品种的转变与发行对象的转变是相关联的,是此变彼亦变的关系。
  就国债市场讲,发行方式、发行对象、发行品种全都必须规范到位,缺一不可。发行品种的确定是根据发行对象的需要而设定的。具体说就是,商业银行用准备金购买的国债只能是短期国债。美国是国债管理体制比较成熟和完善的国家,其面向金融机构发行的国债均为短期国债。
    中国的国债市场走向并不是特立独行的,而要遵守国际惯例,转向发行短期债券为主,应是市场规范的重要内容之一。   另外,国债并非只可向金融机构发行,在主要发行对象锁定在金融机构之后,即由商业银行来承担购买国债的主要任务之时,并不排斥财政部门可直接向居民个人发行少量特殊品种的国债。
    这些特殊品种的国债期限一般是10年以上的,最长的期限可达30年。这是银行储蓄品种中没有的,是国债发行有别于银行储蓄的品种。在一些国债发行已有较长历史的国家,大多是面向居民个人发行这种长期债券的,而与银行储蓄期限相同的国债是回避的。
  这种国债可减免利息税,居民个人主要是买来用作子女的教育费用或个人的资产储备的,对于稳定居民生活是很有好处的。  中国国债发行品种的改变,在取消与银行储蓄品种相同的债券的前提下,除了要增发面向金融机构的短期国债,还应当开发新的面向居民个人发行的长期国债。
     3、由委托银行向居民个人发行转为财政部门自设国债发行机构。   由于长期以来中国的国债主要是向居民个人发行的1年期至5年期债券,财政部门不得不委托银行系统代为发行,同时支付高昂的代理发行费用。
    各大商业银行也是冲着这笔巨额的代理费,而不惜搞储蓄大搬家的。人们从银行取钱买国债,是因为国债利率高于银行储蓄利率,并且国债的利息收入不用纳税;银行卖国债,是因为有固定的发行费可入账;在买方与卖方都是有利可图的,只是就社会而言,是付出了不必要的筹资成本的,因为这些用于买国债的钱原本就好好地呆在银行,是社会可集中使用的资金,实在是没有必要再空转一圈,徒增利息和发行费用。
    因此,改变发行对象之后,国债并不主要面向居民个人发行,那种银行储蓄大搬家的情况就不会再出现,银行发行国债的历史就将结束了。在这种前提下,财政部门必须自己常设发行机构。这种国债发行机构既不同于行政摊派时期的国债管理部门,也不同于作为代理发行商的银行营业机构,而是直接隶属政府财政部门的具体办事机构,其本身不是经营机构,只是起到发行国债的作用。
    这一机构发行的短期债券面向的是金融机构,发行的长期债券面向的是居民个人,即并不是只面向金融机构,也不是只面向居民个人,但其主要是面向金融机构的,面向居民个人的国债还可委托发行。
  时至今日,中国的财政部门还只是设立了国债管理机构,并未设立专门的国债发行机构。而中国的国债市场要走向完善,要改变发行对象和发行品种,走世界上各个市场经济国家发展国债市场的共同道路,就必须尽快设立财政部门的专门发行国债的机构,以此作为规范国债发行的基本组织保障。
    试看中国国债市场的未来,国债的规范发行和国债发行机构的规范设立必将在其完善之中起到重要的基础条件作用。 。

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