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(一)责任独立型模式责任独立型模式是税务机关按照责权统一的原则,和“过程控制,持续改进”的管理理念,在科学划分税收执法权、合理分解岗位职责的基础上,设定工作规程,确定责任追究标准,对执法责任进行追究,从而落实税收执法责任,提高税收执法效能的一种税收执法责任制模式。 它的工作原理是,以行政执法责任制度为基础,征管体系和IS09000体系与之融合,结合“一窗式”服务和对税收管理员制度的要求,通过层层签订税收执法责任书形式来实现的。责任独立型模式的特点:1、岗位职责明确化。 责任独立型模式是建立在划分职权、明晰岗位职责的基础上的,根据每个岗位不同分工,对执法权力、内容、程序方式等都作出明确规...全部
(一)责任独立型模式责任独立型模式是税务机关按照责权统一的原则,和“过程控制,持续改进”的管理理念,在科学划分税收执法权、合理分解岗位职责的基础上,设定工作规程,确定责任追究标准,对执法责任进行追究,从而落实税收执法责任,提高税收执法效能的一种税收执法责任制模式。
它的工作原理是,以行政执法责任制度为基础,征管体系和IS09000体系与之融合,结合“一窗式”服务和对税收管理员制度的要求,通过层层签订税收执法责任书形式来实现的。责任独立型模式的特点:1、岗位职责明确化。
责任独立型模式是建立在划分职权、明晰岗位职责的基础上的,根据每个岗位不同分工,对执法权力、内容、程序方式等都作出明确规定,有效地解决了岗责不清、责任不明的问题。2、工作规程标准化。责任独立型模式严格依照《征管法》及相关法律、法规的规定,将税收执法权限和税收执法事项进行标准化分解,明确执法程序和执法责任。
实现了岗责设置统一,责权利界定明晰。3、评议考核规范化。责任独立型模式通过计算机网络信息技术对税收执法情况进行监督考核,公正地评价和认定执法主体是否按岗位职责和程序完成其法定的各项工作,对税收执法职责的履行情况按照统一的标准和尺度进行考核,为是否追究行为主体的执法责任提供了依据。
4、责任追究制度化。责任独立型模式以岗位职责划分为基础,以工作规程中的具体执法标准和执法权限为基本要求,以评议考核的结果为直接依据,本着有错必究、过罚相当、教育与惩戒相结合的原则,对行为主体的执法责任进行追究。
(二)质量管理型模式质量管理型模式,是指以IS09000质量管理体系为基础,将执法责任制的各项规定与之融合,通过质量的内审、外审,落实执法责任的一种税收执法责任制模式。它的工作原理是:将IS09000质量管理标准导入税收管理过程中,运用质量管理中人力资源配置原理,对税务机关内部岗位、职责及税务机关的税收执法权和行政管理权进行重组、调整和细化,把执法过程分解为若干环节,形成新的治税与管理流程,并运用管理系统特有的质量记录功能,真实记录税收执法的每一个过程、环节、每一个“权力点”的真实数据,即:执法责任考核的有效证据。
建立起税务质量管理体系。质量管理型模式的特点:1、严密性。质量管理型模式将IS090O0质量管理标准引入税收执法管理过程,并融入现代管理科学理论和信息技术,综合考虑与税收执法紧密相关的组织结构、程序、过程和资源等各方面的因素,明确税收执法过程的控制要求和税收执法质量的验证要求,使税收执法工作和影响税收执法工作结果的全部因素处于受控状态,建立起预防和处理不符合要求的税收执法业务的责任机制。
2、真实性。质量管理型模式运用质量管理系统特有的质量记录功能,记录的执法数据客观、公正、全面、系统。避免了人为的不确定、不真实等因素,为确保税收执法行为符合要求和有效运行提供了客观证据。3、持续性。
质量管理型模式利用质量管理系统的管理评审、质量审核、纠正措施控制等程序,对税收执法的适应性、有效性进行定期评审,并确保质量管理体系持续改进。(三)执法绩效考核型模式执法绩效考核型模式是税务机关在税收执法管理体系中,以绩效管理体系为主体,将执法责任制归依到税务机关整体发展目标体系中,通过内部持续、动态的沟通,明确执法人员的工作任务及绩效目标,并确定对执法人员执法结果的衡量方法的一种税收执法责任制模式。
它的工作原理是:根据上级对执法任务的要求和执法主体应当履行的法定职责要求,确立执法绩效目标。根据执法绩效目标先按业务流程横向分解指标,再按组织结构自上而下审视确认,明确落实执法绩效目标的要点、事项、程序以及标准和要求等,从而形成税收执法绩效指标体系(税收执法绩效计划)。
绩效指标体系形成后,再建立健全监控税收执法绩效的各类制度。在一个绩效周期结束后,组织相关部门、人员对绩效周期内,执法体系及个人执法结果性指标(业绩),行为性指标(能力和态度)进行考核评价,得出评价结果。
在最终的执法绩效评价结果生效之前,与考评主体就评价结果进行评价,查找执法绩效不佳的原因,并根据过错形式对行为人进行责任追究。执法绩效考核型模式的特点:1、目的性明确。执法绩效考核型模式要求各执法主体,将执法目标和执法要求转化为执法绩效考核目标,使执法人员有明确的执法导向。
2、模式简单、成本较低。实行执法绩效考核型模式,不需要将税收执法责任制与税务质量管理机制在执法过程中融合,它与税务质量管理机制“体系上独立、操作上上分开、结果上融合”。3、方式灵活,突出执法结果。
执法绩效考核型模式突出结果控制。执法主体在一个绩效循环期结束后,考评主体和执法主体共同全面审视、评判效绩管理的方法、手段和执法效益,不断强化执法责任,保障执法任务落实。三、对三种模式的比较及简析(一)共性简析。
全国税务机关推行税收执法责任制的三种主要实行模式,都以信息化为基础手段;它们共同体现了依法行政主要是解决行政权力行使过程中的法律控制问题,即:行政机关应当严格依照法律规范履行职责,行使权力;它们都体现了建立起,以法律规范为准绳,以法定职权为基础,以分解权力为重点,以执法过程控制为中心,以执法程度为轨迹,以执法监督为保障,以落实执法责任为归宿,以责任追究为制约的行政执法体系要求;它们都体现了实现执法主体法定化,执法目标具体化,执法责任明晰化,执法行为规范化,责任追究制度化的推行行政执法责任制的目标要求。
(二)个性简析。1、责任独立型模式,紧紧抓住明确责任、落实责任这一推行行政执法责任制的核心问题。一是,以分解法定职责为起点,以事定岗,依法定责,权责相当,解决了“做什么”的问题;二是,明确执法程序,细化执法标准要求,解决了“怎么做”的问题;三是,建立健全评议考核机制,实施“人机”结合的考核方式,解决了“干的怎么样”的问题;四是,依法界定执法责任性质,严格进行责任追究,解决了“做的不好怎么办”的问题。
但是,在目前的执法条件和环境下,要严格实行责任独立型模式,还有一定的困难,主要是:责任追究面较大。如河南省国税系统,2002年6月份,违法过错行为就达79349项,受到责任追究的责任人达9963人次,被追究的面达全系统总执法人数的66。
3%;2004年6月份,在持续改进的基础上,违法过错行为还达1464项,受到责任追究的责任人还有182人次,被追究的面达全系统总执法人数的1。16%,挫伤了执法人员的执法积极性,有的县、市局领导存在不愿追、不敢追的心理和问题等。
2、质量管理型模式,借鉴ISO9000的框架结构,搭建了以税收执法责任制度为基础,以程序和规范为支撑,采取科学取舍管理手段,整合考核项目、程序,对税收的执法过程实行有效控制,对执法人员履行岗位职责情况进行事后考核追究的执法质量管理体系。
质量管理型模式存在以下需要认真对待和研究的问题,一是整个系统设置过于细致,不可避免的出现了责任独立型模式上述遇到的问题;二是系统繁锁,有悖于效率原则;三是一定程度上造成资源浪费。税收执法责任制本身依存于信息化征管信息系统,又另引入ISO9000质量管理体系,使税收执法过程控制,还要对税收质量管理体系的追究性、充分性和有效性进行程序性、标准化的评审。
3、执法效绩考核型模式,是在明确执法人员的执法职责和执法绩效目标并确定对执法人员执法结果的评估办法的基础上,以绩效管理体系为主体,将税收执法责任制归依到绩效管理体系中的“体系上独立、操作上分开、结果上融合”的税收执法责任体系。
它突出结果控制,强调执法质量目标考核,实行执法绩效考核型模式,是依法行政理念的提升。但这一模式由于没有得到充分重视和深入研究,目前还存在如下问题:一是它强调执法效绩的价值出于动机与过程,对执法过程的控制有所忽视,主观因素较大;二是它强调结果上融合,而忽视了民主观念的贯彻;三是它强调以执法人员为评价中心,缺失对决策和决策者,执行和执行者,决策者和执行者这三个单元结合起来进行整体评价的机制等。
四、几点启示启示一:探索和实践行政执法责任制的实行模式,是行政执法责任制的本质要求。行政执法责任制它作为一种规范和监督行政执法活动的行政法律制度,它应有它内在的组成结构和外在的表现形式。行政执法责任制内在的组成结构,体现的是职权与职责,权利与义务的关系,由此它务求构建充分体现履行行政职责的至上性和强调行使行政职权的权利与遵守行政权力所承担的义务的对称性和一致性的制度和机制。
行政执法责任制的外在表现形式,应是一个以执法权力为切入点,釉责任约束为核心,通过建立执法权运行、监督、防范、制约、激励、惩处等制度和机制,来落实法定职责,承担执法责任。全国税务机关探索并实践的上述三种模式,充分体现了行政执法责任制的本质要求。
启示二:掌握行政执法责任制实行模式的构成要素,是推行行政执法责任制的客观要求。从行政执法责任制的内容要求来看,行政执法责任制是通过岗位设置、权责归集、规范整合、考核追究、机制创设而构建的。由此,构建行政执法责任制的实行模式,一要掌握行政执法责任制不是一个单一的制度,包含了行政执法责任为核心的多环节、多层面的制度体系的要求,如:岗位执法权运行制度,监控、评议考核制度,执法责任追究制度等。
二要掌握行政执法责任制是一系列制度及环节有机结合的机制整体。各项制度内容及环节之间是相互制约、依存和连接的。正是这种制约、依存和连接构成了行政执法责任制的统一体。如上述三种主要模式所反映出的税收执法责任制的特点,其中,如:以税收执法权为切入点设置的税收岗位执法权运行制度,是税收执法责任制的基础,它既是税收执法的规范状态,也是监控、考核的对象的制度设置的依据。
再如,监控、考核制度是税收执法责任制的关键;责任追究是税收执法责任制的重心,它既是考核的归宿,又是规范税收执法行为的保障等。三要掌握行政执法责任制的构建,旨在从自身出发,要结合本部门的实际,通过明晰权力,明确责任量化考核、激励及责任追究等途径,规范执法行为和提高行政效率。
四要掌握行政执法责任制的价值取向,是公正、公平与效率。行政执法责任制从约权入手,到责任追究,使执法与责任相结合,实现了权责统一;行政执法责任制从内部规范了执法行为,促进了权力的依法行使,减少了执法随意性,体现了公正、公平的法律精神和社会要求;行政执法责任制通过岗位设置、环节制约、监控考核、责任追究等减少了工作懈怠,尤其是运用信息化系统使工作效率大大提高。
启示三:明确行政执法责任制实行模式的基本原则和内容,是把握推行行政执法责任制方向的根本。结合本部门的实际,选择一定的模式推行行政执法责任制,其目的都是使执法主体明确自己手中有多少执法权,有什么性质的执法权,怎么合理配置执法权,执法权怎么规范有效行使,评议考核如何科学高效,责任追究如何准确公正,如何充分利用种种社会资源实现行政权运行监控效益的最大化等。
为此,行政执法实行模式构建应坚持以法律规范为前提,以执法事实为基础,以规范执法、提高执法效率为目的基本原则。坚持法律规范为前提原则就要求行政执法责任制各项制度的设置及每一个细节都要体现法律、法规和规章的要求,并保障法律、法规和规章的具体落实;坚持以执法事实为基础原则,要求建立行政执法机制应从本部门的业务特点出发,建立法律执行流程应与本部门业务流程相结合;要求法律执法规范与部门业务规范相统一;要求监控考核以本部门业务事实为基础;要求责任追究应与责任人的执法错误性质、程度相对应,要求有不断纠正执法错误的机制,促使行政执法水平不断提高。
坚持以规范执法,提高执法效率为目的,要求行政执法权依法行使;有限权力和权力充分行使,行政执法权行使要标准化、程序化、证据化;要求切实保障公民的权利与提高工作质量和效率作为出发点和落脚点。要求执法人员和行政机关,认真履行宪法和法律赋予的职责,严格按照法定权限和程序,做到既不失职,又不越权;既要保护公民的合法权益,又要提高行政效率,维护公共利益和社会秩序。
启示四:不断创新和完善行政执法责任制的实行模式,是推行行政执法责任制的保障。仅就我国各级行政机关推行行政执法责任制的实行模式结构而言,现还处于初创阶段。虽然对执法主体、执法环节、执法时限、执法过程及程序方面进行了有益的规范,但对执法行为的实体方面,如:对某一执法行为是否严格依法进行,认定的事实是否正确,适用的法律依据是否准确,违法事实是否清楚,证据是否确凿、充分和实施那些较为有效监控考核措施等,还需要进一步探索和研究。
要解决这个问题,首要途径就是要在监督考核追究制度及指标设计等方面加强制度完善和机制创新,实现执法监控与执法质量监控的统一,既要考核执法水平,又要考核具体的执法质量,并使责任形式、责任体系与执法质量相对应,实现行政执法质与量并重。
启示五:依托并不断提升信息化水平,使行政执法走向规范化、制度化、标准化、电子化,实现行政执法责任制的制度价值和技术价值的统一,是推行行政执法责任制应寻求的路径和长效机制。上述三种主要模式为何得以成功,就在于信息化发挥了重要作用。
依托信息化推行行政执法责任制是社会发展的要求,依托信息化通过规范执法行为,强化权力监督,改进工作质量,提高工作效率,优化服务水平等一系列措施的完善,从操作和技术层面上为实现公正与效率构建一个具体制度与信息技术结合的体系,使公正与效率等价值目标的追求渗透到执法流程的每一个环节,每一项职权,体现在行政执法监控考核以及责任追究的全过程之中,是推行行政执法责任制的内在要求。
只有客观的、公正的、科学的机制存在,行政执法责任制才有生命力,才能实现它制度的价值。进入新世纪,随着社会主义市场经济体制的初步建立和逐步完善,我国经济发展迅速,充满活力,日益开放。与此同时,也要求我们进一步认识和掌握社会主义市场经济的特点和内在规律,以使我们制定和实施方针政策时符合客观经济规律,有利于国民经济的健康发展。
根据中国当前的实际,我们需要很好掌握的社会主义市场经济的特点和内在规律,主要有以下几个方面。一、市场在资源配置中发挥基础性作用价值规律调节社会主义生产和流通社会主义市场经济与传统的计划经济最大的不同点,在于市场在资源配置中的作用有根本的区别,前者起基础性作用,即主要调节者作用;后者则不起作用或只起很小的作用。
按照马克思主义经济学的说法,在社会主义市场经济中,价值规律是社会生产和流通的主要调节者;而在传统计划经济中,价值规律不起调节作用,调节社会生产和流通的,是国家的指令性计划。我国之所以实行改革开放,推进经济体制改革,从计划经济体制转向市场经济体制,就是因为原来实行的计划经济在20世纪50年代发挥了一段积极作用以后,其弊端日显突出,效率低,缺乏活力,货不对路,致使我们与发达国家的经济、技术差距拉大,人民群众生活水平提高很慢。
与此不同,从1979年改革开放到现在,在市场化改革的有力推动下,我国经济发展加速,25年间年均增速达9。4%,处于世界前列,经济实力和综合国力大大增强,人均GDP到去年超过1000美元,人民生活显著改善,总体上已达到小康水平。
这表明,用市场经济取代计划经济,能进一步解放社会生产力,能更有效地利用和配置资源,取得更为丰硕的发展成果。在社会市场经济中,支配经济运行的客观规律,最主要的是价值规律,也就是商品和服务的价格随着供求关系的变化而波动,供过于求时上涨,供不应求时下跌,各个企业根据市场价格的变动,决定和调整自己的生产和经营,从而维系社会生产和社会需求的平衡。
这就是价值规律调节社会生产和流通的主要含义。恩格斯在《反杜林论》中说过,“价值规律正是商品生产的基本规律。”我国著名经济学家孙冶方早在上个世纪60年代初就讲过,“千规律,万规律,价值规律第一条”,这句名言用于现在的社会主义市场经济,是最恰当不过的了。
因此,我们说在经济工作中要尊重客观规律,首先就是要尊重价值规律,以及相关的供求规律、竞争规律等等。各项市场经济活动,除属于自然垄断的、具有外部性的、提供公共品的等等以外,都应放手让价值规律调节即市场调节。
值得注意的是,在发挥市场在资源配置中基础性作用方面,目前还存在一些欠缺的地方,最主要的是政府拥有的资源过多,政府对经济活动的干预、审批过多,有些靠市场机制能优化资源配置的,政府却采用计划经济办法,因而带来浪费和损失。
有时还因政府对市场进行垄断和封锁,而影响公平竞争的开展,造成市场信号失真。
因此,我们要完善社会主义市场经济体制,最重要的,就是要更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,使企业成为真正的市场主体;就是要政府进一步转变职能,不再充当资源配置的主角、左右市场的主角,不去直接干预企业的生产经营活动,而是要尊重价值规律的作用,发挥市场机制调节资源配置的积极作用,让企业主要根据市场信号自主地作出生产经营决策。收起