和谐社会理念下上海流动人口管理问
和谐社会理念下上海流动人口管理问题研究
摘要 当前，我国正在经历世界最大规模的人口流动，现阶段的基本国情和人口发展趋势决定了在今后相当长一段时期内，以农民工为主体的人口流动现象将长期存在。 然而，在构建和谐社会的大背景下，人口的大量、无序流动使得政府对流动人口的管理能力呈不断弱化趋势。流动人口的管理不当给社会安定发展造成了很大隐患，因此转变流动人口管理的传统观念、完善流动人口管理体制，成为构建和谐社会过程中迫在眉睫的重大任务。
关键字 流动人口；流动人口管理；和谐社会
The Reseach about The Mamangmet of Floating Population in...全部
和谐社会理念下上海流动人口管理问题研究
摘要 当前，我国正在经历世界最大规模的人口流动，现阶段的基本国情和人口发展趋势决定了在今后相当长一段时期内，以农民工为主体的人口流动现象将长期存在。
然而，在构建和谐社会的大背景下，人口的大量、无序流动使得政府对流动人口的管理能力呈不断弱化趋势。流动人口的管理不当给社会安定发展造成了很大隐患，因此转变流动人口管理的传统观念、完善流动人口管理体制，成为构建和谐社会过程中迫在眉睫的重大任务。
关键字 流动人口；流动人口管理；和谐社会
The Reseach about The Mamangmet of Floating Population in Shanghai under The Conception of Harmonious Society
Abstract:Presently, our country is experiencing the biggest scale of the population floating in the world。
The situation of our country and the trend of population development decide that the phenomenon of labor migration floating will be long-standing。
However,under the background of constructing harmonious society,the massive and disorder population floating makes it more difficult to supervise the floating population。
The insufficiency management to floating population has been an obstacle to the safty of our society。
It is an urgency task to change the conventional conception and to comcummate the current system。
Key Words:floating population;floating population manangement;harmonious society
引言
近年来，随着我国经济的快速发展，流动人口在我国的基础建设和经济增长中作出了很大的贡献。
然而，巨大的城市流动人口也给城市管理带来一系列的难题。流动人口已经成为当今社会中一个不可忽视的社会群体，要构建和谐社会，管理好流动人口是关键任务之一。
我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。
它是经济、政治、文化等多种人类活动因素综合作用的结果，是一个历史的、综合的、动态的概念。社会主义和谐社会是一种以社会主义制度为基础的和谐社会。它是全体人民各尽所能、充满创造活力的社会，是全体人民各得其所和利益关系得到有效协调的社会。
人口是社会存在和发展的主体，无论是人与人的和谐，还是人与社会的和谐，或者是人与自然的和谐，人口这一要素始终起着非常重要的作用。人口与资源、环境、经济和社会的协调发展和可持续发展，是和谐社会最基本、最重要的特征之一。
流动人口是当今社会中一个非常大的群体，流动人口与社会的和谐直接影响着社会的安定发展，因此加强对流动人口的管理是构建和谐社会重中之重的任务。现阶段对流动人口的管理应当围绕构建和谐社会的理念，从公平民主、安定和谐的角度去管理流动人口，从而加深他们与社会的融合程度，从而促经和谐社会的建设。
对于流动人口的管理问题，由于受我国传统体制和具体国情的影响，存在着较多与和谐社会理念不相适应的地方，需要加以改革完善。根据这种流动人口管理的不和谐现状，本文结合和谐社会的理念，将上海市的实际情况作为研究视角，深入剖析构建社会主义和谐社会对现代流动人口管理工作所提出的要求和方向。
1。 流动人口对构建和谐社会的重要性
党的十六大和十六届三中、四中全会明确提出了构建社会主义和谐社会的重大任务，并把它作为加强党的执政能力建设的重要内容。构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。
在我们认真完成构建和谐社会这一任务的同时，应当注意到流动人口的现状及其对构建和谐社会的重大影响。以下就以上海的现状为例，剖析流动人口对构建和谐社会的重要性。
1。1 上海流动人口的现状
上海作为一个沿海特大城市，随着经济的发展，上海外来流动人口逐年增加，对上海的经济发展和市场繁荣起了一定的积极作用，但同时也产生了不少有关市政建设和社会秩序等方面的管理问题。
1。1。1 数量大、增长速度快
非本地户籍的人口都称为流动人口。就上海而言，为了便于各地流动人口调查数据的可比性，并接近国际上有关人口迁移管理和研究的规范，可以把流动人口定义为“在上海居留半年或半年以上的外来人口”。
上海流动人口的大规模增长始于上世纪80年代中期以后。根据上海有关部门组织的历次流动人口抽样调查资料显示，1988年上海外来流动人口为106万人，到90年代前期已经翻了一番，1993年达到251万人。
1997年稍稍减少到237万人。2000年底上海进行历史上第一次流动人口普查，结果显示，全市外来流动人口共有387万人。2003年8月，上海市公安局和统计局进行的全市19个区县332040个样本的流动人口抽样调查发现，全市外来流动人口总数已经增长到499万人。
表1 1988～2005年部分年份上海市外来流动人口增长情况表
（单位：万人）
年份 1988 1993 1997 2000 2003 2005
人数 106 251 237 387 499 581
上海最近的一次人口调查是2005年1%人口抽样调查。
调查显示，2005年流动人口总量达581万人，约占全市总人口的三分之一。比2003年的增长了82万人，也就是说每年增长了40多万流动人口。2005年的人口抽样调查显示，上海人口总量在高位继续增长，来沪流动人口比重越来越大。
2005年末，常住人口为1778万人。2005年，来沪流动人口581万人中，其中居住半年以上的常住流动人口为438万人，占全市常住人口总量的24。6%。19个区县中有3个区流动人口数量超过了户籍人口数。
有的街镇流动人口与户籍人口之比已经高达5∶1，流动人口出生超过全市出生总数的三分之一。外来流动人口主要居住在城郊结合部，浦东、闵行、宝山、嘉定、徐汇和普陀等6个区的外来流动人口占全市外来流动人口总量的59。
4％。
由此可见，流动人口数量大、增长速度快是上海流动人口最大的特点。
1。1。2 文化素质普遍较低
上海外来流动人口中，2000年和2003年2次调查结果都表明初中文化程度占5成以上，其次是小学和高中，3项合计达到90%以上；具有大专以上学历的流动人口比例在缓慢增加。
由于文化水平较低，很多外来人口只能从事较低技能要求的工作，与上海本地人口形成了互补关系。但是从长远发展来看，上海不但需要大量具有较低技能和文化程度的一般劳动者，也需要引进大量有较高文化水平和技能的外来劳动力。
表2 2000年、2003年上海外来人口文化构成表
单位：％
年份 文盲办文盲 小学 初中 高中 大专及大专以上
20005。
324。6 2003 3。8 22。1 58。8 11。3 4。0
表3 2003年上海市外来流动人口受教育程度统计一览表
受教育程度 人数 百分比
不识字或识很少字 11786 3。79
小学 68705 22。
11
初中 182782 58。81
高中 35203 11。33
大专 7279 2。34
受教育程度 人数 百分比
本科 4550 1。46
研究生 482 0。16
合计：310787 100
1。
1。3 居住时间日益趋于长期
1993～2003年，在上海居住不满半年的流动人口比例大幅度减少，半年至1年的比例也在持续下降，而1年以上的比例却在不断增加，在1993年只占28。9%，到2003年已经达到64。
6%。 很明显，大部分的流动人口已经成为长期在上海生活和工作的“准市民”。
表4 1993～2003年部分年份上海外来流动人口在沪居住时间表
单位：%
年份 1993 1997 2000 2003
不满半年 50。
7 28。7 21。0 23。2
半年至不满1年 20。4 19。5 21。6 12。2
1年至不满5年 22。6 37。1 39。3 40。2
5年及以上 6。3 14。7 18。1 24。
4
因此，对流动人口的管理得当与否直接关系着上海构建和谐社会的任务。
1。2 加强对流动人口管理有利于上海构建和谐社会
外来流动人口的迅速增长，反映了近年来上海经济发展较快，投资环境较好，社会生活稳定，对各类人员提供了较好的创业和生活空间。
同时，由于外来流动人口的大量涌入，外来人口的数量达到了相当大的比例，他们在上海的生存情况直接影响着上海的发展，因此加强对外来流动人口的管理是上海在发展过程中必须要解决的问题。
1。2。1 有利于创建城市文明
流动人口大幅流入上海，给上海的城市文明带来了极大的压力，这一冲击主要体现为影响了人口总体文化素质的提高。
依照实有人口管理要求的概念，人口总体文化素质，不仅仅包括上海本地居民的文化素质，而且还包含外来流动人员的文化素质，后者的总体文化素质与上海市民的总体文化素质相比，差距极大。绝大多数外来流动人口文化层次很低，初中文化学历以下的占84。
71％ ，与上海的城市文明很不协调。伴随无序、低质的人口流动，一些消极的影响和一系列的社会矛盾与冲突不断凸显，影响着城市社会的和谐与稳定发展。
从一种文化背景和特定社区流入另一种行为方式和文化氛围中的移民，价值观念和行为方式的差异迫使移民在冲突中进行着调整，同时他们的行为方式和价值观念也可能影响迁入地的土著居民。
因此，外来流动人口的涌入对上海人口总体文化素质的影响有着长远的影响。尽管目前在上海有许多民工子弟学校，分布在各个区县，从表面上看这一做法似乎在缩小这种差距，然而实际情况却是这类学校绝大部分规模偏小，师资有限，生源不稳，频繁搬迁，很难形成完整的教育体系，很难达到符合社会要求的教育程度。
由于外来人口的大量涌入，造成了上海人口总体文化素质的下降，不利于上海的政治、经济、社会的可持续发展。2006年国务院对流动人口的教育问题作出了新的规定，将流动人口的义务教育问题划归流入地负责。
大量民工子弟的涌入，将使有限的教育资源更加捉襟见肘，同时，也会大大降低现有的教育质量。
只有使流动人口的整体文化素质得到提升，才能维护和发展上海的城市文明。
1。2。2 有利于社会资源的配置
人口发展与构建和谐社会是全球共同关注的战略问题。
上海是我国的特大型城市，自然资源匮乏，人口与资源、环境的压力，将成为制约未来上海城市和谐发展的重要因素。流动人口数量的无序增长对上海的资源承受能力是一个极大的考验，一个城市的人口数量在短期内快速增加，流动人口与常住人口一起对上海市的住房、交通、能源等城市资源的争夺也势必日益激烈，影响社会的和谐发展。
伴随着流动人口的大量涌入，他们为了满足自身的住宅需求，大量的违章搭建物应运而生，日益增多的违法建筑不仅影响了市容环境，有的还成为不洁食品、非法出版物等的加工场所，严重扰乱了社会秩序，简易棚屋本身在安全方面也存在着不少隐患。
这些杂乱的“生存建筑”给城市的合理规划带来麻烦，也带来消防和卫生方面的隐患。在这些违章搭建的重灾区，火灾隐患多，环卫、水、电、交通等配套设施严重滞后，生活环境脏、乱、差，供水、供电紧张。
虽然流动人口来沪工作、学习和生活，他们也已成为建设上海、繁荣上海的一支不可或缺的有生力量，是上海劳动力补给的重要来源。
由于流动人口的语言、地方习俗等方面的差异以及流动人口的盲目、无序流动给城市公共设施、住房、交通、水资源、教育资源和就业岗位等的容纳能力造成的巨大压力，引发了城市常住居民与流动人口之间“争利”等社会矛盾，导致双方之间存在相互排斥的现象，从而未能很好地和谐共处。
1。2。3 有利于卫生防疫与计生工作的进行
一部分流动人口的不良卫生习惯和恶劣的居住环境，增加了城市卫生工作的难度。由于生活条件差、无证摊贩横行以及食品、饮水污染等问题，导致一些早已绝迹的传染病死灰复燃。
另外，由于缺乏基本的保障和管理而导致的卫生问题日益突出，在严重威胁着流动人口健康的同时，也开始影响上海的经济发展和社会稳定。初步的统计数据显示流动人口卫生保健服务的利用低于常住人口，孕产妇死亡率和围产儿死亡率均明显高于常住人口；儿童计划免疫率低，麻疹、新生儿破伤风等的发病人群主要是流动人口；流动人口中肺结核、性病等经典传染病和新发传染病艾滋病等问题也日益严重；接触职业危害因素、不良工作环境和缺乏劳动保护等造成的职业相关疾病和职业病等也较为常见。
从计划生育来看，外来人员的超生情况相当严重。据有关资料统计，1999年，全上海超计划生育共6000多例，其中本市市民超计划生育为10例，占0。17 ，流动人口的超计划生育比例为99。83 。
据"五普"资料分析，2000年本市常住半年以上的15-49岁的外来育龄妇女数为108。8万人，其中,处于生育旺盛期的20-29岁的常住外来育龄妇女数为51。94万人，占常住外来育龄妇女数的比重为47。
73%，而同期本市户籍人口中处于生育旺盛期的20-29岁育龄妇女也只有75。26万人, 占户籍人口育龄妇女数的比重仅为20。29%，说明外来流动人口育龄妇女的具有很大的生育潜力,外来流动人口计划生育工作的任务十分艰巨。
据2005年10月召开的全国流动人口计划生育工作座谈会上指出，上海常住流动人口中已婚育龄妇女达82。37万人，流动人口出生占全市出生总数的33。66％。
同时，这些外来人员的第二代要真正融人上海市民的生活，就涉及到文化、生活、社会背景等许多综合性的问题，这势必给上海的治安环境带来潜在的巨大压力。
1。2。4 有利于社会治安的稳定
社会稳定是构建和谐社会的基础，而流动人口的无序流入带来卫生、文化、资源压力的结果都会转化为治安问题，给社会稳定造成威胁。近年来，随着外来人员的大量涌人，其犯罪率也呈现出快速增长态势。
据上海市公安局资料显示，流动人口总刑事犯罪人数占在沪犯罪人数的70%之多，并有逐年递增趋势。尤其是2003年收容遣送管理办法废止后，由于公安机关高压式管理的松绑，使流动人员作案数升幅明显，恶性程度不断增加。
其中偷窃、骗取财物、寻衅滋事、殴打他人最为突出，而且地缘化、专业化、组织化、低龄化等特点日趋明显。
同时，随着流动人口停留时间的延长，外来人员中大量更深层次的问题正在日益显露出来。一是缺乏社会认同感。
与常住人口相比，流动人口的生活资料积累、社会关系培养都十分有限，再加上流动性的特征，使得个人无法正常参与有组织的社会生活，得不到良好的教育，其社会责任意识相对薄弱，一旦他们的正当权益受到侵犯，又找不到解决问题的合法途径，就往往会用不合法的方式为自己讨公道，由此酿成治安事件甚至犯罪，等等。
二是就业压力大。由于外来人员素质相对较差，普遍从事强度大、待遇差的低层次职业，往往会造成心理失衡;并且当前社会就业压力较大，尤其是低层次的劳动力市场已趋饱和，因此，当外来人员无法就业或收入不能满足其心理预期时，往往会因生存发生困难挺而走险，成为社会治安的重大隐患。
三是人员构成复杂。外来人员一般以地缘或行业关系相对集中居住，构成成分复杂，大量有违法犯罪经历人员混迹其中。据有关部门调查统计，流动人口中刑满释放、解除劳动教养人员，有80%不愿回流出地，这些人员聚集在一起，往往具有一定的放大效应，而且这部分人群的数量将逐步进人高峰期。
上海外来流动人口的违法犯罪问题不仅严重影响了上海的城市治安和社会稳定，还打打损害了上海作为开放性国际大都市的整体形象和投资环境，成为一大社会问题。只有加强对流动人口的管理，才能减少流动人口的犯罪率，维护上海的安定团结。
以上这些矛盾和冲突都是一与和谐社会的要求不相适应的，若不加强对流动人口的管理，对这些矛盾和冲突引起重视，进行认真研究和分析并加以妥善解决，势必会影响到城市社会的和谐与稳定。
2。 上海流动人口管理的现状
上海经济发展极为迅速，较高的经济发展水平吸引了周边及内地众多的人口源源不断流入上海。
上海作为一个沿海的国际化大都市，以其优越的地理位置吸引着来自五湖四海的移民，并依托人口流动所带来的物流、资金流、技术流、信息流，进而使上海发展成如今的国际化大都市。为了顺应时代，更好地推动城市经济的发展和社会的稳定，上海流动人口管理的方法已经在逐步改变。
2。1 上海流动人口的管理情况
从上海市公安、统计部门提供的数字显示，1988年上海市流动人口有106万人，1993年迅速增长到251万人，1997年略微减少到237万人，2000年上升到387万人，2003年达到499万人，2005年底进一步增长到581万人。
而在20世纪90年代上海对待外来人员其实还是以限制性的管理政策和措施为主，主要目的是控制流动人口数量的过快增长，打击流动人口中的违法犯罪分子，维持社会治安。对流动人口的限制性政策在20世纪90年代表现最为突出。
比如，1991年上海市发布了收容遣送管理条例，把盲流收容后遣送回原籍。这些人要被送到收容中心，然后遣返回乡。但是，这种定期清理的制度成本巨大，效果有限，因为据估计70%的盲流人员在遣返后不久又返回了城市。
在党中央、国务院和上海政府的高度重视和正确领导下，为保障这些外来流动人口在沪的合法权益，更好地推动城市经济的发展和社会的稳定，达到构建和谐社会的目标，进入21世纪以来，流动人口管理政策从严格控制为主向管理和服务并重转变，出台了一些维护流动人口合法权益的政策措施，加快了流动人口融入上海社会发展的进程。
例如，2002年上海市推出了流动人口居住证制度，把流动人口子女纳入了上海市教育发展总体规划中，以公办学校为接纳外来人口就学的主要渠道；上海市计划生育部门还和一些流动人口比较多的流出地政府部门签订了计划生育双方服务和管理的协议；上海市有关部门近年来出台了多项政策，保护外来建筑业农民工的合法权益。
由于新政策的调整和落实，上海的流动人口数量也大幅度增长，从2000年以来，流动人口总数已经增长了200万人，增长幅度达到50%以上，并且这种增长势头还有加速的趋势。
由上述措施可以看出，上海已经对流动人口的管理作出了巨大调整，很大程度上改善了流动人口在上海的生活。
但也应当清醒地看到，由于诸多原因，流动人口管理服务工作还存在管理缺位、不到位问题；侵害流动人口合法权益的事件还时有发生，由此引发的不安定因素大量存在；流动人口违法犯罪活动仍呈高发态势，影响了一些地方的社会稳定。
伴随着流动人口规模不断增加以及年龄结构的明显变化，对上海城市管理模式提出的需求也发生了根本性变化。从第一代外来务工人员的盲目流入到新一代希望融入社会的过程，也对如何管理流动人口这一课题提出了全新的挑战，如何解决流动人口在上海定居、分娩、子女入学、社会保障等问题已经破在眉睫。
此外，随着社会的发展、时代的变迁，消除城乡二元结构、促进区域协调发展已成为我国目前建设小康社会的重要任务。农村富余劳动力向发达地区的大城市集中已成为一种必然的趋势。在党中央高度重视“三农”问题、构建和谐社会的背景下，有关部门制定并出台了一系列促进农村经济发展和农民增收的新政策，废止和取消了专门针对外来流动人口管理的一些行之有效的地方性法规政策及各项收费制度，这对于我们改革传统的人口管理模式提出了新的要求。
2。2 导致流动人口不和谐现象的管理因素
因为意识到原来的对流动人口限制性政策已经越来越受到批评，并且也越来越不适应社会经济发展的需要，也不符合和谐社会的构建要求，所以近年来上海在流动人口的管理方面已经逐步纠正了一些陈旧错误的管理观念，有关政策出现了“限制”向“容忍”，从“流动”向“融入”的转变，并在多方面开始改进流动人口的管理方法，也取得了一些成效。
但是这些转变还不够彻底，目前这些努力对于我们构建和谐社会的要求来说，是远远不够的，在实际的管理中，还存在着很多与构建和谐社会的内容不相符的地方，有待于逐步研究和解决。
2。2。1 户籍制度陈旧，阻碍流动人口融入城市
在构建和谐社会的大背景下，市场大潮同时汹涌而来，越来越多的人开始远离乡土闯荡世界。
但已经实行将近50年的户籍制度还是像一条无形的带子，束缚着人们的自由流动。上海是一个国内相对发达的城市，流动人口的数量也非常大，但户籍制却成为流动人口融入上海的阻碍。
户籍制度，实际上是政府对公民迁徙、居住的管理制度，在任何国家都是必须的。
但是，人是活的，在任何国家，公民都有迁徙的自由，在我国也是一样，这是宪法赋予公民的权利。但是，从50年代末期开始，处于加强管理的考虑，我国的户籍制度从登记制改为许可制，持续至今。在60、70年代的20年中，严格的户籍管理极大地方便了政府的管理，也极大地限制了公民的自由，造成了城乡之间、大城市与小城市之间实际存在的阶层差别，公民的出生地往往决定了公民一生命运的不同。
改革开放以后，户籍管理实际上趋向松动，人口流动大大增加，但由于户籍管理形式上的严格，导致人户分离现象严重，这种形式上严格的许可户籍制对人口的管理能力，有时连宽松的登记户籍制都不如，类似与上海等大型城市还能用“暂住证”制度这种实际上的登记户籍制来做补充，但小城镇和农村的户籍管理往往处于真空。
造成这种现象的原因是很多人担心一旦承认事实上的人口迁徙，放开户籍登记，会导致大城市人口压力大大增加。其实这种现象的发生就是因为目前无法可依造成的。
目前的许可户籍制，从实际上讲已经没有操作可能，能限制的仅是某些需要正规手续的高素质人口的某些需求，但是对于大量低素质城市外来人口却没有任何法律可以来管理。
而同样大量存在的城市贫困人口因为户籍取得的困难，宁肯在城市接受政府救济，也决不迁移到生活成本低的地方去，造成人口向大城市的单向流动。只有实行新的登记户籍制，才能打开人口双向流动的大门，才能依法管理流动人口。
我国现行的户口管理是将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民权益同户口性质相挂钩，并划分为“农业户口”与“非农业户口”，这种做法在历史上曾发挥过积极作用。如今，现行户籍制度的弊端日益显现，对于流动人口也带来了负面的影响，加大了流动人口的管理难度，影响了构建和谐社会的气氛：
一是导致公民待遇不公平。
通过对非本市户籍人口的暂住证和其他收费办法，以及每年春运期间通过加价办法控制人口流动，明显加大了流动人口的生存和就业成本。
二是影响民工心理认同和社会稳定。进入城镇务工经商的民工几乎不能获得与城市居民同等的机会和社会地位，甚至缺乏基本的安全感，这在相当程度上影响了他们投身城市管理的积极性，甚至因心理因素引发犯罪率上升。
三是影响了农民向城市居民转变的进程。由于他们的工作预期不稳定，其生活方式难以城市化，消费行为也没有能城市化。民工所赚工资不在上海消费而寄回老家建房，又一定程度上固化了原有的城乡二元结构。
。
收起
