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我国行政执法体制为什么要推进综合执法?

谈谈在建设发制政府的新时期,我国行政执法体制为什么要推进综合执法?

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2013-12-22

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    随着综合执法工作的展开和运行,各地改革试点中也出现了一些问题和矛盾,特别是综合执法机构与职能部门的关系等体制性问题尚未理顺,影响着综合执法的成效。 (一)综合执法机构与相关职能部门的职责划分不够合理 主要表现在:一是综合执法职责划转不规范。
  在一些地方,对于如何划分综合执法机构与职能部门的职责,并未经过严格论证,带有较大的随意性,有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项,当作包袱甩给综合执法机构,如有的地方将黑网吧治理、清理无照经营、计划生育等都交给城管执法机构。
    二是综合执法机构的职责偏多。尤其是城管综合执法机构的职责范围过于宽泛,与执法力量不匹配。在有些城市,城管综合执法的事项多达几百项,且仍有增加的可能。由于执法事项过多加之执法难度高,执法人员普遍感觉“力不从心”。
  三是管理职能与执法职能划分发生错位。实行综合执法要求将有关部门的监督处罚职能剥离出来交给综合执法机构,但有的部门则有意无意地混淆管理和执法的性质,将管理职能卸载转移到执法层,以执法解决管理问题,造成管理弱化,既增加了工作层次和过程,也肢解了管理职能,降低了效率。
     (二)综合执法机构与相关职能部门的工作关系尚未理顺 各地综合执法机构大体有两种情况,一种是由新组建机关承接相关部门划转的执法职责,另一种是由原来分属不同部门的执法队伍整合而成。
  从理论上说,相关部门的执法权划转综合执法机构后,该部门不再行使自己被划转的执法权,但实际情况是,综合执法机构与相关部门仍存在较多的职责交叉和衔接合作问题。  例如,有些管理领域虽然采取了综合执法,但相关部门的执法职能和队伍仍然存在,有的部门将行政执法权划转给综合执法机构,但却未将有关执法力量和技术支持(技术人员、机构、设备等)转移,仍在从事某些执法工作,形成新的职责交叉和多头执法,有的事争着管,有的事无人管,这种情况在城市管理、资源环境管理等执法领域都不同程度地存在。
    再如,综合执法机构行使的是从有关部门分离出来的执行性职能,其中有些执法事项是无法单独处理的,需要得到相关部门的支持配合。在日常行政执法中,综合执法部门通常会请求有关政府部门的配合,但这种请求往往被有关部门视为“麻烦”而加以推诿或拒绝,而综合执法机构的层级地位较低,无力协调相关部门的行动,影响了执法效能。
     (三)综合执法队伍管理不够规范 第一,执法人员数量不足。调研中发现,许多地方都存在编制内的执法人员数量不足,需要大量外聘人员协助执法的情况,与繁重的执法任务不相匹配。
  第二,执法队伍机关化。按照执法重心下移原则,行政执法专项编制应当重点用于执法一线,但许多地方将执法人员大部分放在了机关科室,真正放在一线执法的可能只占人员的三分之一左右。  第三,编制内执法人员“贵族化”倾向。
  为了补充一线执法力量的不足,外聘执法协管员的数量不断扩大,在一些地方执法协管员的数量甚至是编制内执法人员的九至十倍,执法协管员在一线执法,编制内执法人员只负责签字盖章,出现“贵族化”现象。第四,执法人员身份和来源多元。
  从身份看,执法人员有行政编与事业编的区分,也有大量执法协管员,如何配备和规范仍有待于明确;从来源看,执法人员来自不同领域,往往没有接受过专业知识学习和培训,缺乏实际执法经验,有的无法胜任专业性强的执法工作。
     三、继续推进综合执法体制改革的建议 多年来的实践表明,各地的综合执法改革在不同程度上解决了现行执法体制存在的问题,取得了明显成效,符合改革的方向,应当充分肯定,同时也要不断总结各地的经验,解决面临的问题。
  继续推进改革。总的思路是,将综合执法放到深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下,进行统筹规划,整合执法资源,界定综合执法职责范围,理顺综合执法机构与有关部门关系。  可供选择的对策建议有: (一)结合大部门制整合执法资源 尽管综合执法解决了原执法体制存在的不少问题和矛盾,但也出现了一些新的问题,如综合执法机构与有关职能部门之间出现的新的职责交叉和协调困难等问题,说明单靠综合执法并不能完全解决问题,而需要结合其他改革整体推进。
    实践经验表明,大部门制下的部门管理领域与部门执法领域直接对应,有利于实现职能有机统一。在大部门设置科学合理的前提下,大部门内的综合执法将分别覆盖相关执法领域,如果将各部门的综合执法放在大部门制下运行,综合执法机构的定位和运行问题,与有关职能部门的关系问题等,也会随之自然解决。
    因此,建议综合执法要与大部门制改革相结合,在大部门体制下明确哪些执法职能是可以有机统一的,可综合的,从而确定综合执法的范围,整合执法资源。具体来说,对于各个部门(系统)内的多个执法机构或多支执法队伍,可借鉴文化、交通等部门(系统)改革试点的经验,应尽可能整合执法资源,归并一个,实现部门内的综合执法;对于跨领域的执法职责交叉等问题,除了已开展试点的领域外,原则上可不再设跨领域的综合执法机构,主要通过结合大部门制改革整合执法资源、联合执法、明确部门职责分工、建立部门间协调配合机制等途径逐步解决。
     (二)合理界定综合执法机构的职责范围 这是综合执法能否有效运行、取得实效的基础。根据改革试点的经验和共识,实行综合执法,能综合的应尽量综合,不能综合的不必强求,关键是如何科学合理地划定综合执法的职责范围。
  为了避免综合执法机构与职能部门的职责交叉,可考虑按照以下四个标准衡量和取舍执法事项的划转:一是执法的专业程度,专业技术性强的执法事项不适合划转;二是金融、海关、国税等实行垂直管理部门的职责不能划转,属于地方政府工作部门的职责可以划转;三是是否属于剩余职责,任何政府部门都有自己基本的、固有的职责,这种职责不能划转,否则该部门就失去了存在的必要,剩余职责是政府部门除基本职责之外的其他职责,这种职责可以划转;四是是否属于专属执法权,专属执法权是指法律明确规定由某行政机关行使而不得由其他行政机关行使的执法权,例如公安机关对人身自由的处罚权和强制权、税务机关的税收强制征管权等。
    只有科学界定综合执法的职责范围,才能避免综合执法机构管理事项过于宽泛,陷入“小马拉大车”的被动局面,更好地发挥综合执法的作用。

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